إصلاح الاتحاد الإفريقي: إشكاليات الهيكل والتمويل والحكم الرشيد في بيئة قارية متغيرة

اعداد : د. مصطفى عيد إبراهيم / خبير الشئون الدولية

• المركز الديمقراطي العربي

في يوليو 2002 تم الإعلان عن تأسيس الاتحاد الافريقي كوريث شرعي لمنظمة الوحدة الافريقية التي أنشأت في عام 1963 بحضور ممثلين عن ثلاثين دولة حينئذ. وفي عام 2016، قرر قادة الدول الافريقية أن الإصلاحات المؤسسية للاتحاد الأفريقي الذي وصل عدد أعضائه لخمس وخمسين دولة، بات امرا ملحا وضروريا، نظرًا للدور المتوقع أن يلعبه الاتحاد الأفريقي في قيادة وتحقيق رؤية أجندة أفريقيا 2063 للنمو الاقتصادي والتنمية الشاملة. مع ضرورة تعزيز الاتحاد لنظام حوكمة لتمكينه من التعامل مع التحديات المتعددة الأوجه وغير المسبوقة التي تواجهها أفريقيا . وتجدر الإشارة الى ان السبب الرئيسي وراء تحول منظمة الوحدة الأفريقية إلى الاتحاد الأفريقي في العقد الأول من القرن الحادي والعشرين هو ضمان أن يصبح هذا الكيان القاري مؤسسةً محورها الإنسان، على عكس ما كان يُعرف سابقًا بنادي رؤساء الدول.

تحديات رئيسية

يعاني الاتحاد الأفريقي من تحديات كثيرة تحول دون تحقيق الأهداف على نحو جيد أو مواجهة التطورات التي تشهدها القارة الافريقية والساحة الدولية ؛ حيث يؤدي هيكله المعقد وقدرته الإدارية المحدودة إلى أساليب عمل غير فعالة، وضعف في عملية صنع القرار، وعدم القدرة على حل الازمات، وانعدام المساءلة؛ خاصة وان الاتحاد الأفريقي لا يتمتع بالاستقلال المالي ولا بالاستدامة الذاتية، بل يعتمد على منح من الشركاء في معظم تمويله.
ولقد طرحت عملية اصلاح الاتحاد الافريقي عدة مرات في أعوام 2007 و2013 وصولا الى عام 2016 وهي المستمرة حتى الان، حيث خلص الفريق الاستشاري للإصلاحات، الذي تم تشكيله بناء على قرار قادة الدول الافريقية في 2016، إلى أنه لتحقيق طموحات أجندة 2063 وضمان فعالية وكفاءة أداء مهامه ومنها بناء أفريقيا تُحركها الشعوب وتعتمد على إمكانات الشعب الأفريقي، وخاصةً نسائه وشبابه. وأن الاتحاد الأفريقي يحتاج إلى إعادة تنظيم نفسه وضمان امتلاكه للقدرات والإمكانات المؤسسية اللازمة في ضوء الاحتياجات الاقتصادية والسياسية والاجتماعية المتطورة للقارة. وذلك بناء على تحديد خمسة مجالات أساسية باعتبارها محورية لتطوير الاتحاد، والتي تمثلت في ضرورة تركيز الاتحاد الأفريقي على عدد أقل من المجالات ذات الأولوية مع مراجعة هيكل وعمليات الاتحاد الأفريقي وضمان إعادة تنظيم المؤسسات لتقديم خدمات أفضل وتعزيز التواصل ما بين الاتحاد والمواطنين الدول الأفارقة. وتحسين أداء الاتحاد من الناحية التشغيلية في أداء وتنفيذ مهامه مع العمل على تحديد وتنفيذ تمويل مستدام لبرامجه وتقليل الاعتماد المفرط على شركاء التنمية..
ومن أجل ضمان تنفيذ توصيات الإصلاح، أُوصي الفريق الاستشاري بأن يضع الاتحاد الأفريقي ترتيبات إشراف رفيعة المستوى لعملية إصلاح الاتحاد الأفريقي، وإنشاء وحدة داخل المفوضية لقيادة تنفيذ الإصلاح، وإنشاء آلية ملزمة لضمان تنفيذه. وفي هذا السياق، فقد أشار الرئيس بول كاجامي رئيس رواندا، الذي قاد مراجعة الاتحاد الأفريقي في عام 2016 إلى أن الاتحاد الأفريقي لديه تاريخ من النوايا الحسنة التي لم تترجم إلى تغيير على أرض الواقع، وقال نصا: “انه قد تم تحديد مشاكل خطيرة بشكل متكرر. وتم العثور على حلول. واتخذت قرارات لتطبيق الحلول. ولم يحدث سوى القليل جدًا.

توصيات أساسية

أدت اللجان والمجلس الاستشاري المعني بدراسة سبل تطوير الاتحاد الافريقي الى صدور عدد من التوصيات وعلى رأسها تمكين الاتحاد الأفريقي من تمويل نفسه على المدى الطويل وتركيز الاتحاد على أولويات رئيسية ذات نطاق قاري؛ وإعادة تنظيم مؤسسات الاتحاد الأفريقي لتحقيق هذه الأولويات؛ وإدارة أعمال الاتحاد الأفريقي بفعالية من الناحيتين السياسية والتشغيلية. مع التأكيد على انه لا يمكن للاتحاد الأفريقي اتباع أجندة مستقلة تُراعي الأولويات المشتركة إلا من خلال تمويل مستدام طويل الأجل. وذلك في ضوء أن أكثر من 80% من تمويل الاتحاد الأفريقي يأتي من الجهات المانحة، ولكن في يوليو 2016، تمت الموافقة على اقتراح رائد من الاتحاد الأفريقي بفرض رسوم جمركية بنسبة 0.2% على استيراد السلع المؤهلة من خارج أفريقيا، مما يُمكّن الاتحاد الأفريقي من التمويل الذاتي. تُعدّ هذه المبادرة – التي لا تزال قيد التنفيذ – دليلاً على إمكانية تنفيذ قرارات الاتحاد الأفريقي وتحقيق تأثير حقيقي. ويتمثل التحدي الآن في المضي قدمًا في تنفيذ الأولويات الثلاث الأخرى. كما يُمثل التزام الاتحاد الأفريقي المُقترح بعدد أقل من الأولويات – وهي الشؤون السياسية، والسلام والأمن، وتمثيل أفريقيا وصوتها العالمي، والتكامل الاقتصادي – تشديدًا كبيرًا لتركيز المؤسسة على الوضع الراهن.

وعلى صعيد التحديات أيضا، تحتاج أفريقيا إلى التغلب على التشرذم الاقتصادي والسياسي لتمكين الشركات من الاستفادة من هذه الفرص الكبيرة. حيث تضم افريقيا نحو ثماني مناطق تجارية إقليمية مختلفة (متداخلة جزئيًا)، لكن أيًا منها لا يضم أكثر من نصف دولها. وان أفضل الكتلتين أداءً هما جماعة شرق أفريقيا وجماعة تنمية الجنوب الأفريقي، لكنهما لا تزالان تصدران 16% و13% فقط من السلع، على التوالي، إلى شركائهما التجاريين داخل هاتين الكتلتين. وللمقارنة، يبلغ الرقم المقابل في رابطة دول جنوب شرق آسيا (آسيان) حوالي 20%.

المجتمع المدني شرطًا أساسيًا لاتحاد أفريقي فعال

على مستوى الدولة، أن تفاعل المواطنين من خلال منظمات المجتمع المدني مع الحكومات التنفيذية يُحسّن من تقديم خدمات عامة شاملة، ويجعلها سهلة المنال، وسريعة الاستجابة، مثل توفير الرعاية الصحية، والمياه النظيفة، والتعليم الجيد، وفرص العمل اللائقة، وغيرها. لان منظمات المجتمع المدني تعد ملامسة وقريبة من الحياة اليومية للمجتمعات، ويتمتع المجتمع المدني بهوية مميزة عن الدول. في حالات النزاع، يُناط بالمجتمع المدني مسؤولية المساهمة في مبادرات بناء السلام. ولقد أظهر المجتمع المدني قدرته على تنظيم جمع المعلومات المباشرة وتحليلها وتقييمها، مما يسمح بتحديد مصادر التوترات المحتملة، وكذلك النزاعات الناشئة.
وفي ظل ظهور تحديات جديدة تتمثل في ضرورة معالجة النزاعات الجديدة بشكل مختلف عن التعامل مع النزاعات التقليدية مما يتطلب معرفة ميدانية أوسع، ومهارات تحليل اجتماعي وثقافي جديد، ومشاركة فعّالة من المجتمعات وقادتها، وروابط مع الفئات الضعيفة، وأساليب عمل جديدة. وتتمتع منظمات المجتمع المدني، في معظم الأحيان، بقدرات فريدة في هذه المجالات. لذلك فانه في مواجهة التحديات العديدة التي تواجهها أفريقيا حاليًا، لم يكن تعزيز عملية التنمية التي يقودها الناس أكثر إلحاحًا من أي وقت مضى كونها الوسيلة الوحيدة للتنمية المستدامة والتغيير، والتي لا يمكن أن تتحقق إلا عندما يتم إعلام المواطنين الأفارقة وتمكينهم من التأثير على السياسات والممارسات واستخدام آليات مُحسّنة لمساءلة القادة، وهو بالفعل ما تقره أجندة الاتحاد الأفريقي 2063 بأن ملكية الشعب ودعمه وتعبئته عوامل تمكينيه حاسمة لتحقيق تطلعات أفريقيا. لذا، فانه من أجل مجتمع مزدهر وديمقراطي، ينبغي النظر إلى الجهات الحكومية والمجتمع المدني المنظم جيدًا كوجهين لعملة واحدة، لأنهما يكملان بعضهما البعض.

كما ينبغي أن يتيح الإصلاح المؤسسي الجاري للاتحاد الأفريقي، وخاصة مراجعة الأجهزة، للاتحاد الأفريقي الجديد وأجهزته مساحة وموارد كافية لمشاركة المواطنين على ثلاثة مستويات: صنع السياسات وتنفيذ السياسات والمساءلة. والجدير بالذكر أن الاتحاد الأفريقي قد أنشأ أجهزة وآليات لتشجيع مساهمات المواطنين ومنظماتهم.
فعلى سبيل المثال، يوجد المجلس الاقتصادي والاجتماعي والثقافي، وشعبة منظمات المواطنين والشتات التابعة لمفوضية الاتحاد الأفريقي. والأحكام والأطر التي تنظم مساهمة المواطنين ومنظماتهم والفئات المتأثرة ضمن أطر السلام والأمن والحوكمة في الاتحاد وآلية لمشاركة منظمات المجتمع المدني في عمل اللجنة الأفريقية لحقوق الإنسان والشعوب وآلية لتفاعل المنظمات المعنية بالطفل مع لجنة الخبراء الأفريقية المعنية بحقوق الطفل ورفاهه.

ولقد اثبتت التجربة العملية انه لم تكن مساحة المواطنين ومشاركتهم متسقة. فهي لا تزال غير رسمية، ومرتجلة، وبالتأكيد ليست بالمستوى المتوقع والمأمول الذي أوصى به القانون التأسيسي للاتحاد الأفريقي.
فعلى سبيل المثال نجد أنه من الصعب على منظمات المجتمع المدني في الدول الأعضاء في الاتحاد الأفريقي معرفة ما يلزم بالضبط لتقديم مساهمات في نقاشات السياسات القارية والحصول على الاعتماد اللازم للقيام بذلك كما انه لا يمكن العثور على الجدول السنوي لاجتماعات السياسات لمختلف أجهزة الاتحاد الأفريقي بسهولة لأنها غير معلنه أو منشورة. وفوق كل هذا فان الوصول الفعلي إلى مقر مفوضية الاتحاد الأفريقي يمثل تحديًا لمنظمات المجتمع. فضلا عن تزايد القيود المفروضة على وصول المراقبين إلى قمة الاتحاد الأفريقي.

رؤية مستقبلية

يواجه الاتحاد الافريقي تحديات جسام تتمثل في الأداء البيروقراطي وغياب الإرادة السياسية وعدم رغبة الدول الأعضاء في دعم الاتحاد وتخويله في مهام عبر الوطنية والتنافس بين الدول الأعضاء يمكن للاتحاد الافريقي الاستفادة من عدة تجارب داخل القارة الافريقية مثل التحسن الذي طرأ على أداء المجلس الاقتصادي والاجتماعي والثقافي في الفترات الأخيرة وتحركاته الإيجابية لاستعادة النهج التقدمي كمنصة لمنظمات المجتمع المدني الأفريقي، بكل تنوعها، للمساهمة في تشكيل الصورة الأفريقية الملائمة.
كما ان إعداد آلية منسقة لمنح صفة استشارية ومراقب لمنظمات المجتمع المدني في أفريقيا، يعد أمرا إيجابيا أيضا. ومن خلال هذه الآلية المنسقة، يمكن للاتحاد الأفريقي، من خلال المجلس الاقتصادي والاجتماعي والثقافي، أن يمتلك قاعدة بيانات شاملة لمنظمات المجتمع المدني من جميع أنحاء القارة والشتات العاملة في مختلف المجالات، وأن يحافظ عليها.
أيضا يمكن المضي قدما لتطوير وكالة تنمية الاتحاد الافريقي ومحكمة العدل الافريقية والبرلمان الافريقي مع ضرورة مراجعة وإصلاح مجلس السلام والامن الافريقي والمؤسسات القضائية التابعة للاتحاد.
والحقيقة ان اصلاح الاتحاد الافريقي يتوقف مستقبلا على التغلب على العوائق التالية:
أولا: ان العمل الجماعي من خلال الاتحاد ولكي يحقق نجاحات في مواجهة الازمات والصراعات يحتاج الى حل معضلة الحماية المطلقة لسيادة الدولة حيث ان العمل الجماعي دائما ما يحتاج الى تنازل الدول الأعضاء عن جزء من السيادة المطلقة لصالح الاتحاد وذلك على غرار الاتحاد الأوروبي على سبيل المثال والذي يمتلك صلاحيات أوسع فوق قوانين الدول الأعضاء.
ثانيا: التغلب على مسألة النفوذ والتنافس العدائي داخل القارة الافريقية بين بعض الدول الأقطاب بالقارة. واستبدال ذلك بالعمل التنافسي التعاوني من اجل تحقيق المصلحة العامة للمواطن الافريقي وما يتطلبه ذلك من تواجد إرادة سياسية لتمكين العمل الجماعي من النجاح.
ثالثا: تقليل مساحات التبعية الاقتصادية والاقتصادية والمعرفية في القارة الافريقية مما يسمح بإرادة سياسية مستقلة وغير مرتبطة بمصالح دول أخرى من خارج القارة الافريقية.
وفي ضوء ذلك في السيناريوهات المتوقعة لتحقيق اصلاح في الاتحاد الافريقي هي ما يلي:
السيناريو الأول: ان يتم الدعوة لعقد قمة للاتحاد الافريقي مخصصة فقط لمناقشة خطوات الإصلاح تسبقها عقد جلسات فنية متخصصة ويعقب ذلك جلسات لوزراء خارجية دول الاتحاد لوضع الخطوط العريضة التي ينبغي عرضها على القمة وعلى رأسها ملف التمويل وملف السلطة المطلقة للدول الأعضاء وملف البيروقراطية وملف التعاون مع المجتمع المدني والخروج من القمة بقرارات يتم تنفيذها في فترة زمنية أقصاها ثلاث سنوات من تاريخ انعقاد القمة وذلك في ضوء توصيات وتقرير 2016.
السيناريو الثاني: الدعوة لتشكيل لجنة فنية عالية المستوى لدراسة وتلخيص تقرير 2016 وتحديثه بناء على التطورات والمتغيرات الجديدة التي طرأت على القارة والعالم واضافة اليات جديدة للتعامل مع أزمات وصراعات القارة الافريقية والتي تتزايد بشكل ملحوظ في أقاليم القارة المختلفة من شرق القارة الى غربها ومن شمالها الى جنوبها. مع عرض مخرجات هذه اللجنة على اجتماع لوزراء الخارجية ثم الدعوة لقمة استثنائية لصياغة قرارات تتعلق بمخرجات اللجنة وتوصيات الاجتماع الوزاري.
السيناريو الثالث: التحول الى لامركزية الأداء وعلى نحو يمكن التجمعات الإقليمية الفرعية العديدة بالقارة الافريقية من تنفيذ اهداف الاتحاد ذاته وما يتطلبه هذا السيناريو من دراسة لسد الثغرات القانونية وانشاء اليات للتنسيق ومنح سلطات أوسع للتجمعات الإقليمية في ضوء سلطات الاتحاد. الا ان هذا السيناريو يواجه تحديات ضعف أداء التجمعات الإقليمية ذاتها في مواجهة الازمات والصراعات المسلحة بالقارة الافريقية وانسحاب دول منها عضويتها حتى لا تلتزم بقراراتها.
السيناريو الرابع: غياب الإرادة السياسية الحقيقية للإصلاح ومن ثم ضياع الجهد والوقت والمال ( حوالي خمسة ملايين دولار) الذي بذل وانفق في اعداد تقرير 2016 لإصلاح الاتحاد والاكتفاء بالدعوة الى الحاجة الى تحقيق إصلاحات بالاتحاد الافريقي في لقاءات واجتماعات القادة الافارقة على المستوى الثنائي او المتعدد وعليه يظل عمل الاتحاد الافريقي على ما هو عليه من عدم القدرة على وضع حد لنزعات وصراعات دول القارة وعدم القدرة على تحقيق الاستقلالية المالية وسيطرة البيروقراطية على عمله مع افتقاره للتنسيق بين اجهزته المختلفة.

ختاما:

تجدر الإشارة الى ان خطة اصلاح 2016 (والتي لم يطرح بعدها خطة اخرى حتى الان) قد عقدت العديد من الندوات والجلسات على مدار ست سنوات وخرجت بتقرير بلغ نحو الف صفحة وهو التقرير الذي لم يلق التقدير الكاف من الخبراء والمتابعين للشأن الافريقي والذين اعتبروه مجرد كلمات لا يمكن ترجمتها الى أفعال حقيقية خاصة في ضوء ترك القائمين على اعداده لوظائفهم مما قد يصعب من تبني توصيات التقرير وتنفيذها بشأن تركيز عمل الاتحاد الافريقي على تحقيق متطلبات المواطن الافريقي وتحقيق التنسيق بين الأجهزة المختلفة والتي تضم احدى عشر جهازا وواحد وثلاثون وكالة فنية وعشرين لجنة متخصصة وتحقيق الأهداف السبعة لأجندة 2063 وخاصة فيما يتعلق بالحكم الرشيد واحترام حقوق الانسان ودعم الهوية الثقافية الافريقية .

كما نشير الى انه ورغم كون الاتحاد الافريقي هو المؤسسة الأعلى في القارة الافريقية الا انه ينأى بنفسه عن التدخل في صراعات ونزاعات القارة المتعددة والمتنوعة والمتجددة في السودان والصومال وتشاد واثيوبيا والنيجر وافريقيا الوسطى والنيجر والكونغو وغيرها من الدول الافريقية. ومازالت قدراته الإدارية والسياسية والأمنية مقيدة بفعل قيود وتحديات عديدة على رأسها القيود المالية والاستقلالية والاستدامة والتفاعل مع المجتمع المدني. وان الاتحاد قد اخذ مبادرات للإصلاح منذ عام 2007 وانشا مجلس استشاري لهذا الغرض في إطار خطة اصلاح 2016فضلا عن التغير الجذري الذي طرأ على أداء المجلس الاقتصادي والاجتماعي وهو ما يعقد عليه الامل في إطار الرئاسة الجديدة للاتحاد الافريقي والتي تم انتخابها في فبراير الماضي. وهو أيضا ما يدعو اليه الرئيس المصري في لقاءاته المستمرة مع الرؤساء الافارقة وحرصه على ضرورة المضي قدما في تحقيق اصلاح الاتحاد الافريقي من أجل ازدهار القارة وابنائها.