Research studies

Mise en place d’une cellule d’audit interne au sein des collectivités territoriales (Cas des régions) : Quelle utilité et quelle perception

 

Prepared by the researcher

Redouan DAAFI,  Professeur  assistant  en  sciences  de  gestion  ;  Laboratoire  d’Ingénierie Financière,  Gouvernance  et  Développement  (LIFGOD) ;  Université  Hassan  II  ;  École Nationale  de  Commerce  et  de  Gestion  de  Casablanca (ENCG-C).

TAIBI Hanane, Doctorante à la Faculté des Sciences Juridiques, Economiques et Sociales-Fès-  Maroc. Laboratoire des études stratégiques et des analyses juridiques et politiques.

Democratic Arab Center

International Journal of Economic Studies : Nineteenth Issue – November 2021

A Periodical International Journal published by the “Democratic Arab Center” Germany – Berlin

Nationales ISSN-Zentrum für Deutschland
ISSN  2569-7366
International Journal of Economic Studies

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Résumé

Depuis quelques années et avec les nouvelles exigences qui s’imposent et se manifestent en faveur de l’administration publique, le Maroc, à l’instar des pays du monde, a investi massivement dans l’instauration des réformes visant la modernisation de l’arsenal juridique, institutionnel, économique, et financier dans le secteur public.

Emboitant le pas aux établissements et entreprises publics, les collectivités territoriales en tant que partenaire principal dans le processus de développement national doivent s’aligner aux exigences de la bonne gouvernance dont l’audit interne est une partie intégrante.

En effet, les régions et les autres collectivités territoriales en tant qu’acteurs essentiels du développement territorial sont appelées à placer le citoyen au cœur de ses préoccupations et doivent obligatoirement commencer par maîtriser leur environnement interne, ceci n’est possible que si elles s’arborent d’une cellule d’audit interne efficace reflétant une bonne capacité à atteindre  les objectifs fixés avec les ressources allouées et contribuant avec l’adaptation des autres outils à la maitrise des risques encourus et à la bonne gouvernance  souhaitée pour la réalisation du développement escompté. L’atteinte de cet objectif demeure tributaire de la perception des responsables territoriaux vis-à-vis cette cellule.

D’où la problématique à laquelle nous souhaitons répondre à travers cet article est la suivante :

Quelle est la réalité et la perception de l’audit interne au sein des Collectivités Territoriales et plus particulièrement les Régions ?

A cette fin, nous avons jugé pertinent de procéder par une enquête de perception en utilisant un guide d’entretien qui met en exergue différentes questions sur le sujet étudié.

Introduction générale

Dans un contexte de libéralisation, d’ouverture et de mondialisation, de nouvelles exigences s’imposent et se manifestent en faveur de la recherche de bonne gouvernance et de performance au niveau de l’administration publique.

Au Maroc, à l’instar des pays à travers le monde, a investi massivement dans l’instauration des réformes visant la modernisation de l’arsenal juridique, institutionnel, économique, et financier dans le secteur public.

Dans ce cadre il a été procédé à l’introduction d’une gestion axée sur les résultats dont l’audit interne fait partie depuis le début des années deux mille par la publication de la circulaire.[1]

Au niveau international, des analyses effectuées à partir des dispositifs officiels mis en place dans les pays de l’OCDE révèlent que la gestion axée sur les résultats résulte d’une tendance managériale qui dure depuis la fin des années 1970.[2]

Dès lors la gestion publique a connu un changement de paradigme en s’imprégnant de nouvelles méthodes et gestion issues du secteur privé et de la culture d’entreprise dont notamment l’efficacité et la bonne gouvernance.

Elle devient par conséquent un outil « remède » et une réponse aux reproches faits aux administrations publiques quant à leur qualité de service, leur manque de rendement et d’efficience, leur bureaucratie etc.

L’audit interne constitue une partie intégrante de la gestion axée sur les résultats et s’impose tout d’abord  pour le Maroc comme une exigence internationale vu qu’il est signataire de plusieurs conventions internationales : La Convention des Nations Unies contre la corruption, la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, les objectifs du millénaire pour le développement …

Par ailleurs, l’exécution des projets de développement nécessite le financement international et les bailleurs de fonds dressent des conditions pour l’octroi des prêts notamment l’instauration de mécanismes de contrôle interne et d’audit au niveau des établissements et entreprises publics.

Il est à noter que ces mécanismes ont été présentés dans le cadre de la gestion axée sur les résultats à la table mondiale à Marrakech en 2004 après l’adoption du consensus de Monterrey en 2002 au Mexique.

Le Maroc ayant des engagements avec des organismes internationaux tels la Banque Mondiale (BM) et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), Il a institué des pratiques de bonne gouvernance.

Ainsi en 2008, il a été procédé à l’adoption du code de bonnes pratiques de gestion afin d’améliorer le rendement des entreprises et de la fonction publique.  Et de nombreuses mesures visant à consacrer les principes de responsabilité et de reddition des comptes ont été érigé à travers la mise en place des corps de contrôle spécialisés comme le contrôle administratif, comptable, politique et judiciaire. En outre, le gouvernement a adopté un plan d’action s’étalant entre 2010 et 2012 contenant une panoplie de mesures concrètes visant :

  • Le renforcement des mécanismes de contrôle interne au sein des administrations publiques ;
  • La consécration des valeurs de la transparence dans le domaine de la gestion financière et des marchés publics ;
  • La poursuite de la réforme de l’arsenal juridique relatif à la prévention et la lutte contre la corruption ;

Emboitant le pas aux établissements et entreprises publics, la recherche de la bonne gouvernance par les Collectivités Territoriales est devenue de plus en plus évidente à l’ère d’une époque où toute la population s’attend de ces entités à jouer un rôle prépondérant dans le développement territorial inclusif et durable.

Après avoir effectué une revue de littérature concernant le terme collectivité territoriale, il s’est avéré que cette notion n’est pas nouvelle. Ce qui est nouveau en droit marocain c’est la constitutionnalisation de cette notion. Ainsi, sur le plan constitutionnel, la notion de collectivité territoriale est utilisée pour la première fois par la Constitution du 29 juillet 2011, et commence de plus en plus à remplacer celle de collectivité locale dans les différents textes juridiques[3].

En France, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le concept utilisé est la collectivité territoriale [4].

 Ainsi, l’expression collectivité locale n’est plus juridiquement fondée et les collectivités sont désormais des « collectivités territoriales[5] ». Ces dernières jouissent d’une compétence générale lui permettant de prendre en charge toute affaire d’intérêt local. Ainsi, Elles ont pour mission la prise en charge des intérêts de la population d’un territoire précis en fonction d’un découpage adopté par voie législative ou réglementaire.

Sur un fond de mutations économiques et de crise de confiance entre l’administration et le citoyen, le majeur défi auquel se trouvent confrontées ces collectivités est la réalisation d’une bonne gouvernance territoriale leur permettant de s’acquitter de leurs missions imparties dans le développement économique et social de leur territoire.

La problématique de la gouvernance du territoire aujourd’hui et plus précisément la gouvernance de la collectivité territoriale nous amène à nous interroger d’abord sur la notion de cette dernière, ses origines ainsi que sur les progrès réalisés pour sa consécration.

Les origines du terme gouvernance remontent au XIII ème siècle plus précisément en France où il a été utilisé mais sous l’appellation « gouvernement » ( art ou manière de gouverner), c’est au XIVème siècle qu’il est passé dans la langue anglaise, donnant naissance au terme gouvernance (action ou manière de gouverner) et à la fin des années 1980 le concept en question fait son émergence dans le management des entreprises sous le thème « corporate gouvernance » et puis c’est sa prolifération dans tous les domaines et sa présence dans les discours des organisations internationales. Ces dernières ont fait usage du concept afin de cerner les critères d’une bonne gestion des affaires publiques dans les pays en développement.

Toutefois, même pour les institutions internationales, elles n’ont pas opté pour une seule définition du terme gouvernance. Pour les Nations Unis la bonne gouvernance est une approche participative de gouvernement et de gestion des affaires publiques, basée sur la mobilisation des acteurs politiques, économiques et sociaux du secteur public ou privé ainsi que la société civile, dans le but de garantir le bien être durable de tous les citoyens »[6].

Selon le programme des Nations Unis pour le développement « la gouvernance peut être considérée comme l’exercice des pouvoirs économiques, politiques et administratifs pour gérer les affaires des pays à tous les niveaux. Il comprend les mécanismes procédés et institutions par lesquels les citoyens et les groupes articulent leurs intérêts, exercent leurs droits légaux, remplissent leurs obligations et gèrent leurs différences ».

De même, la banque mondiale a défini la gouvernance comme étant l’exercice du pouvoir politique, ainsi que d’un contrôle dans le cadre de l’administration des ressources de la société aux fins du développement économique et social. Son objectif est de mettre en cause les échecs des pays en développement dans leurs programmes de réformes dus essentiellement aux anomalies de leurs institutions.

L’Agence canadienne de développement international (ACDI), à son tour, met l’accent sur les composantes de la gouvernance : « La gouvernance englobe les valeurs, les règles, les institutions et les processus grâce auxquels des particuliers et des organisations tentent d’atteindre des objectifs communs, de prendre des décisions, d’instaurer l’autorité et la légitimité, et d’exercer des pouvoirs[7] ».

Suite à l’émergence du concept du développement local et la régression du rôle de l’Etat dans le pilotage des programmes et projets de développement, le concept de gouvernance à cette échelle apparait comme un levier primordial pour la coordination d’acteurs vertueux visant à promouvoir et développer le capital territorial pour l’amélioration de la cohésion territoriale. En effet, Bernard Pecqueur définit la gouvernance comme étant : « le processus de structuration d’une mise en compatibilité de différentes modalités de coordination entre les acteurs géographiquement proches, en vue de résoudre un problème productif ou, plus largement, de réaliser un projet collectif de développement[8]».

La gouvernance locale ou territoriale se définit en sus comme « le processus d’articulation dynamique de l’ensemble des pratiques et des dispositifs institutionnels entre des acteurs géographiquement proches en vue de résoudre un problème productif ou de réaliser un projet de développement » (Beauregard et al. 2008, p6), ou comme un « processus en perpétuelle évolution, se nourrissant de la volonté des acteurs (les contribuables, les élus, etc.) de participer activement à la gouverne des administrations locales » (Gilly & Wallet, 2005 : p8).

Quant au Maroc, La gouvernance territoriale a connu une évolution importante et cumulative. Il est à signaler que la constitution de 2011 a consacré tout un titre (XII) pour insister sur la question de la bonne gouvernance qui interpelle des principes fondamentaux dont notamment la transparence, la participation au même titre que par la performance, l’équité et la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes.

En outre, elle assure la primauté du droit et veille à ce que les priorités politiques, sociales, et économiques soient sur un large consensus dans la société et que les voix des plus pauvres et des plus vulnérables puissent se faire entendre dans le cadre des prises de décisions relatives à l’allocation des ressources nécessaires au développement[9].

En faisant un aperçu historique sur la gouvernance des collectivités territoriales, il en découle que depuis l’indépendance, la démocratie locale connait une évolution remarquable. Le Maroc a opté pour une politique de décentralisation progressive.

En fait, Ce processus fut conforté par d’importantes réformes successives, notamment, en 1976, 1997 et 2002[10], avant d’être renforcé par la loi 17.08 du 18 février 2009, par la constitution de 2011 ainsi que par les lois organiques de 2015 consacrant ainsi de nouvelles règles de bonne gouvernance territoriale.

En outre, Il existe trois grands principes d’organisation administrative : la centralisation, la déconcentration et la décentralisation, dont la forme la plus élevée est la “régionalisation avancée”. Dans la pratique, ces différentes modalités d’organisation peuvent être combinées au sein d’un même Etat. Ainsi, au Maroc, une partie de l’administration est aujourd’hui centralisée, une autre est déconcentrée et une autre est décentralisée ou régionalisée. La situation actuelle est le résultat d’une lente mutation du droit public et de l’administration territoriale, commencée dès le lendemain de l’Indépendance et qui se poursuit sous le règne de Mohammed VI[11]; C’est en 1959 que le dahir portant division administrative du Royaume est édicté. A sa suite, 801 communes rurales et urbaines sont créés. L’année suivante, la première loi instituant la commune en tant que collectivité locale, est édictée. Ce texte jette les bases du fonctionnement des conseils communaux, lesquels sont alors étroitement encadrés par les agents d’autorité, caïds et pachas. La Constitution de 1962 consacre l’existence de la commune, mais également de la province et de la préfecture comme collectivités locales, “chargées de gérer démocratiquement leurs aff­aires, dans des conditions déterminées par la loi”. Quant à la région, un simple regard sur l’histoire de la régionalisation dans le Royaume montre que le Maroc avait déjà entamé une politique de régionalisation à partir des années 60 avec les projets hydrauliques, agricoles d’irrigation et de mise en valeur. Cette politique de régionalisation s’est assignée dès le départ un objectif principal celui de mettre un terme, ou tout au moins d’atténuer les inégalités constituées entre les différentes parties du Royaume. Cependant il a fallu attendre 1971 pour assister à la création des régions par le Dahir du 16 Juin 1971[12].

A l’époque, il ne s’agit pas encore d’une collectivité territoriale dotée de la personnalité juridique, mais de sept groupes de provinces, qui sont susceptibles d’entretenir ou qui entretiennent des relations de nature à promouvoir leur développement et, de ce fait, justifient un aménagement d’ensemble.

La région est alors dé­nie comme un “cadre d’action économique dans lequel des études seront entreprises et des programmes réalisés en vue d’un développement harmonieux et équilibré des di­fférentes parties du Royaume[13].”

L’idée centrale qui a présidé à la mise en place de la nouvelle région a été exprimée par le défunt Roi Hassan II dans le célèbre discours de 1984 dans lequel il déclarait : « Nous voulons que les choix de notre pays ne soient pas seulement pris à Rabat. » Et il préconisait la création d’institutions régionales dotées de compétence « leur permettant de s’affirmer, de connaitre leurs besoins, d’évaluer l’échelle de leurs priorités et d’exprimer, nonobstant la diversité des partis et des courants politiques, leurs aspirations, d’être le promoteur, le planificateur, l’édificateur et l’exécutant sur leur territoire ».[14]

La régionalisation avancée est un choix royal dont la portée est stratégique ; le Roi Mohammed VI a adressé un message important lors du Colloque National de la Régionalisation avancée qui s’est tenu le 20 et 21 Décembre 2019 à Agadir. En fait, le message royal a dressé que l’application effective de la régionalisation avancée reste tributaire de la mise en place d’une politique régionale clairement définie et réalisable. De même il a établi une feuille de route tout en tenant compte des défis à relever quant à la contractualisation « Etat-Région », la déconcentration et au transfert des compétences et des prérogatives du centre vers les régions.

Le document intitulé « cadre d’orientation pour la mise en œuvre de l’exercice des compétences des régions », scellé à Agadir entre le gouvernement et les douze conseils régionaux, est de nature à accélérer, dans une démarche contractuelle, le transfert de ces compétences, selon les engagements de chaque région et en fonction de ses moyens financiers et humains disponibles[15].

En effet, les régions et les autres collectivités territoriales en tant qu’acteurs essentiels du développement territorial sont appelées à mettre en place une cellule d’audit interne pour maitriser leur environnement interne.

Selon Michel Poisson « L’audit est l’examen professionnel d’informations par une tierce personne autre que celle qui les prépare ou les utilise, dans l’intention d’établir leur véracité, et de faire un rapport sur les résultats de cet examen avec le désir d’augmenter l’utilité de l’information pour l’utilisateur »

Pour Les collectivités territoriales françaises, Elles pratiquent souvent un examen critique et cyclique, soit à l’issue d’un mandat, soit à l’occasion de tout problème important d’organisation ou de gestion. Le modèle français a été marqué depuis la décennie 1980 par un rapprochement progressif du modèle anglo-saxon en se dirigeant vers un outil d’analyse propre aux collectivités territoriales intégrant le double héritage de rentabilité et de maîtrise des instruments juridiques et comptables.

Au Maroc, à la fin des années quatre-vingt, le secteur des entreprises privées est le premier à avoir introduit l’audit dans la gestion des affaires pour la maîtrise des opérations et ce dans les filiales des entreprises multinationales. Puis il a été introduit dans le secteur public pour des raisons liées à l’ouverture mondiale et aussi en vue d’assainir les états financiers des entreprises publiques marocaines suite aux recommandations des bailleurs de fonds dans le cadre du plan d’ajustement structurel (PAS)[16].

 En effet, L’audit interne dans les collectivités territoriales au Maroc provient comme beaucoup de techniques modernes de gestion du secteur privé. Il s’agit d’un concept anglo-saxon issu du monde de l’entreprise qui s’est développé dans le secteur public avec la nouvelle gestion publique.[17] Le concept d’audit interne n’est pas récent, Ainsi L’année 1985 a connu la création de l’IIA-MAROC sous l’appellation dans un premier temps de l’AMACI (association marocaine des auditeurs consultants internes).

Puis, dans un contexte marqué par la mondialisation, la compétitivité et le développement des nouvelles technologies d’information, la nécessité de rationalisation et de moralisation de la gestion publique est devenue impérieuse d’où le discours de Feu Sa Majesté le Roi Hassan II en Juillet 1993 adressé au Premier Ministre de l’époque : « l’audit est aujourd’hui de pratique courante dans les sociétés et les entreprises. Vous y ferez procéder dans tous les établissements publics où s’en fait ressentir[18].

De nos jours, Les Hautes Orientations du Roi Mohammed VI, n’a cessé de rappeler l’importance de renforcer les principes de bonne gouvernance à toutes les échelles institutionnelles ;

  • Les nouvelles dispositions constitutionnelles, en relation avec les principes de bonne gouvernance ;
  • L’opérationnalisation des dispositions des lois organiques relatives aux collectivités territoriales et particulièrement la loi n°111-14 relative aux régions.

Contexte de l’étude :

Ce sujet s’inscrit dans un contexte marqué par :

  • Le dynamisme de grands chantiers ouverts par le Royaume au niveau politique, économique, social et culturel sous l’égide de sa Majesté le Roi Mohammed VI pour consolider les acquis de notre pays dans les domaines de la démocratie citoyenne et du renforcement de l’Etat de Droit et des institutions ;
  • La triple exigence : de transparence de l’information financière publiée par les collectivités territoriales, de la bonne gouvernance des ressources publiques, et du besoin de s’adapter avec les dispositifs de renforcement du processus de la décentralisation et de la régionalisation avancée tout en conférant aux élus locaux les moyens et les instruments devant permettre de faire évoluer significativement leurs gestions ;
  • L’exigence de la baisse de dépenses publiques : à l’instar de l’Etat, les collectivités territoriales doivent faire un effort de redressement et de maitrise des dépenses publiques.
  • La multiplication des risques attachés à des montages financiers souvent lourds, aux subventionnements, aux relations financières entre les collectivités territoriales et les organismes associés (ou satellites) ;
  • Le caractère non extensible des ressources publiques. En fait les ressources publiques sont de plus en plus rares. Il faut faire face à la baisse des dotations de l’Etat tout en maintenant le niveau de qualité des services à rendre ;
  • La complexité croissante de la gestion publique. Faire toujours plus, mais en consommant peu de ressources publiques (à moindre coût). Tout le monde doit participer à l’effort de la rationalisation et de l’optimisation de la gestion ;
  • L’exigence de plus en plus croissante des citoyens face à la dépense publique et de la qualité du service attendue ;
  • Le développement positif qu’a connu le chantier de décentralisation comme un véritable levier de développement et le transfert important des responsabilités aux collectivités territoriales, ces dernières sont en permanence confrontées à l’amélioration de leurs performances dans le but d’instituer une nouvelle gouvernance plus transparente et plus efficace face à certaines insuffisances.

C’est dans ce contexte que la recherche de nouveaux modes et outils de gestion tel que le recours à l’audit interne au sein des collectivités territoriales devient une nécessité impérieuse et ce dans le but notamment d’apprécier les différents aspects du fonctionnement des collectivités territoriales et de s’assurer de la régularité, de l’efficacité et de la performance de ces dernières à tous les niveaux. Donc la problématique à laquelle nous essayons de résoudre à travers cet article peut être explicitée ainsi :

Problématique traitée :

Pour instaurer une gestion locale fondée sur les trois grands principes de bonne gouvernance à savoir : la participation, la performance et la transparence, les collectivités territoriales sont appelées à rendre leurs administrations performantes par des ressources humaines qualifiées et motivées, des ressources financières mobilisées, une organisation adaptée et le recours à des modes de gestion qui sont, modernes axés sur les résultats. De même,  nul n’a besoin de rappeler que la gestion des affaires territoriales se présente comme un vaste chantier où s’unissent et s’enchevêtrent divers mécanismes, interventions et réformes (contractualisation, déconcentration, contrôle et audit, planification ,etc)  ainsi que divers opinions et points de vue des responsables qui génèrent des interactions et des relations entre les différentes parties prenantes : présidents des ct, conseillers , directeurs généraux des services etc sans oublier les risques importants et multiples, susceptibles d’émerger et d’affecter la réalisation des objectifs assignés dans le domaine de la gouvernance territoriale.

Dans ce cadre, la question à laquelle nous souhaitons répondre à travers cet article est la suivante :

Quelle est la réalité et la perception de l’audit interne au sein des collectivités territoriales et plus particulièrement les régions ?

Face à ce challenge nous nous permettrons d’avancer quelques questions primordiales :

  • Quel est le cadre juridico-institutionnel de la gouvernance et de l’audit interne au sein des collectivités territoriales ?
  • Quelle est la perception des élus et des autres responsables territoriaux sur l’instauration d’une cellule d’audit interne au sein des collectivités territoriales plus particulièrement la région et sa contribution sur l’amélioration de leur gouvernance, et rendre ces entités plus autonomes en vue de réaliser le développement escompté ?
  • Quelle analyse peut-on faire de différents avis et perceptions des acteurs territoriaux afin de bien réussir la démarche employée pour mettre en œuvre un dispositif d’audit interne au sein des régions ?

Les grands axes du plan suggéré afin de traiter la problématique suscitée s’articulent comme suit :

  I-Cadre juridico-institutionnel de l’audit interne et de la consécration de la gouvernance territoriale au sein des collectivités territoriales et plus particulièrement la région

I-1-Une réforme constitutionnelle consolidant la décentralisation et l’instauration de la régionalisation avancée

 I-2- Un cadre législatif et réglementaire légitimant l’audit interne au sein des collectivités territoriales

 I-3 Une loi organique relative à la loi de finance imprégnant la gestion axée sur les résultats

II- Perceptions et avis des élus vis-à-vis l’audit interne

II-1-Analyse des avis et perceptions des responsables territoriaux

II-2-Analyse des risques pouvant compromettre les objectifs de la mise en place d’audit interne au sein de la région

Conclusion

I-Cadre juridico-institutionnel de l’audit interne et de la consécration de la gouvernance territoriale au sein des collectivités territoriales

Sa Majesté le Roi Mohammed VI n’a cessé de rappeler dans ses discours royaux l’importance d’assoir la gestion de la chose publique sur les bases de systèmes de gouvernance faisant le lien entre exercice de responsabilité et reddition des comptes.

Ainsi, par exemple, dans son discours Royal à l’occasion de l’ouverture de la 1ère session de la 4ème année législative de la 10ème législature, Sa Majesté le Roi a rappelé « … [qu’] il incombe au gouvernement de mettre au point des plans rigoureux sur la base desquels les décisions et les projets, de portée nationale, régionale ou locale, pourront être soigneusement conçus, minutieusement réalisés et suivis sur le long terme.

A cet égard, en matière de responsabilité, aucune dérobade n’est possible dans le cadre d’une stricte application du principe de reddition des comptes[19] ».

Aussi, et à l’occasion du Discours à l’ouverture de la première session de la 2ème année législative de la 10ème législature, Sa Majesté le Roi, a rappelé que « Cette session fait suite au Discours du Trône dans lequel Nous avons identifié les difficultés qui empêchent l’évolution de notre modèle de développement, et constaté les dysfonctionnements qui sévissent à tous les paliers de l’Administration et au niveau des conseils élus et des collectivités territoriales.

Dans ce contexte, prendre un temps d’arrêt pour engager une réflexion critique répond à une exigence du moment ; ce n’est nullement une fin en soi, ni le terme du processus.

Cette pause marque plutôt l’avènement d’une étape cruciale, où il sera question d’établir une corrélation effective entre responsabilité et reddition des comptes. Il conviendra alors de rechercher activement des réponses et des solutions appropriées aux problèmes urgents et aux questions pressantes des citoyens[20]

Alors où apparaissent ces principes de responsabilité, de reddition des comptes et de gouvernance dans la législation marocaine ?

I-1- Une réforme constitutionnelle consolidant la décentralisation et l’instauration de la régionalisation avancée

Au Maroc, l’adoption de la Constitution de 2011 a créé des opportunités de réformes profondes de la gouvernance. La Constitution et l’intention de rejoindre le Partenariat pour le Gouvernement Ouvert (OGP) démontrent la volonté du Maroc de mettre en place des réformes basées sur les principes de la responsabilisation, de l’intégrité et de la transparence dans l’administration publique[21].

Au niveau de la constitution, le principe de bonne gouvernance et la corrélation entre responsabilité et reddition des comptes y sont inscrit, dans son article premier. De là, découle l’obligation pour les collectivités territoriales de traduire, dans les faits, les principes de bonne gouvernance : améliorer leurs rapports avec les usagers, moraliser la vie publique et jeter les bases d’une administration locale moderne, performante et efficiente.

Cette constitution a donné un nouvel élan pour le processus de la régionalisation afin de doter notre pays d’une structure intégrée de gouvernance territoriale et renforcer la pratique de démocratie locale.

Elle vise à partir ses nouvelles dispositions à moderniser les structures des collectivités territoriales et de leur donner une autonomie de gestion et ce notamment par :

 –  L’octroi de la région d’un conseil élu au suffrage direct ( article 135) ;

 – L’ancrage d’une nouvelle logique de décentralisation basée sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité ( article 136) ;

–  L’innovation de nouveaux mécanismes participatifs des citoyennes et citoyens ( article 139 ) ;

 – L’introduction des modalités de la répartition des compétences ; le principe de subsidiarité (article 140 ) est mis en avant afin d’améliorer la gouvernance territoriale en consacrant l’adéquation entre les compétences transférées et les ressources financières affectées par l’Etat ;

– la création d’un « fonds de mise à niveau sociale » assigné à la résorption des déficits en matière d’infrastructures, de développement humain, et d’équipements et d’un autre fonds dénommé « fonds de solidarité interrégionale » visant une répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités territoriales (article 142).

Dans le même ordre de logique la Constitution a mis en évidence l’importance de coordonner entre les niveaux des Collectivités Territoriales et d’y créer une synergie, à travers la consécration du rôle prééminent de la Région par rapport aux autres collectivités, dans le respect des compétences propres de ces dernières (article 143) et la mutualisation des moyens et des programmes des Collectivités Territoriales (article 144). Ce rôle prééminent de la région ainsi que les principes constitutionnels de la reddition des comptes et de bonne gouvernance sont amplement consacrés au niveau des lois organiques des collectivités territoriales.

I-2- Un cadre législatif et réglementaire légitimant l’audit interne au sein des collectivités territoriales

L’année 2015 a été marquée par la promulgation des lois organiques qui identifient (définissent) les compétences de chaque échelon territorial.

En effet,  suite aux dispositions de l’article 146 de la Constitution, chaque niveau territorial (région, préfecture, province, et commune) est doté aujourd’hui de sa loi organique qui met en exergue leurs règles respectives de gouvernance relatives au bon fonctionnement de la libre administration, à la reddition des comptes, à l’évaluation des actions et au contrôle de la gestion des fonds et programmes Il s’agit de la LO n° 111-14 relative aux régions[22],  la LO n° 112-14 concernant les préfectures et les provinces[23] et la LO n° 113-14 sur les communes[24] .

C’est ainsi que la loi confère à la Région la vocation économique, et aux provinces et préfectures la vocation sociale et rurale et de solidarité intercommunale et aux communes la vocation de gérer des services publics de proximité. La mise en œuvre de ces compétences par ces entités décentralisées est tributaire par l’existence d’une synergie et d’une complémentarité avec un autre pilier qui constitue le deuxième pied du corps administratif territorial du Royaume ; il s’agit des services déconcentrés de l’Etat.

En effet, l’entrée en vigueur du décret n°2-17-618 portant Charte nationale de la déconcentration administrative, constitue un pas déterminant dans le processus de la consécration de la régionalisation avancée. Cette charte nationale a pour finalité d’asseoir la territorialisation des politiques publiques, et d’accompagner l’organisation des collectivités territoriales et ce afin de combler les lacunes de discordance et de divergence entre les services déconcentrés et les entités décentralisées et donner place à l’efficacité et l’efficience pour un développement territorial inclusif et durable. Afin d’y atteindre les nouvelles lois organiques sont mis en œuvre après des accumulations d’une panoplie de réformes économiques, politiques et sociales pour contribuer à la modernisation et le renforcement  des Collectivités Territoriales en vue d’accroitre leur efficacité et leur efficience et dessiner une nouvelle architecture de gouvernance territoriale basée sur la régionalisation avancée, la démocratie citoyenne et participative, les principes de bonne gouvernance et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes. En effet chaque LO prévoit des dispositions relatives à la gestion démocratique des affaires locales, à la clarification du statut de l’élu et des missions des Collectivités Territoriales à travers leur organisation, leur coordination et leur suivi ainsi que la précision des compétences propres des Collectivités Territoriales, des compétences partagées avec l’Etat et des compétences transférées de l’Etat à la région. Tout en veillant sur l’organisation des finances ; le régime financier, l’origine des ressources financières ; les ressources et les modalités de fonctionnement des fonds de mise à niveau sociale et de solidarité interrégionale ;  les conditions et les modalités de constitution des groupements ; les dispositions favorisant le développement de l’intercommunalité ; les règles de gouvernance relatives au bon fonctionnement de la libre administration, au contrôle de la gestion des fonds et programmes, à l’évaluation des actions et à la reddition des comptes. A cet égard, il est à noter que le nouvel arsenal juridique régissant les collectivités territoriales a apporté des nouvelles dispositions qui introduisent un certain nombre de règles relatives à la gouvernance et l’audit interne.  En effet, pour les régions l’article 246 dispose que « La région doit, sous la supervision du président de son conseil, adopter l’évaluation de son action, mettre en place le contrôle interne, recourir à l’audit et présenter le bilan de sa gestion…. ».  Et c’est ainsi que la loi [25] confère au Ministère de l’Intérieur la faculté d’accompagner et de soutenir la région dans la mise en place d’un dispositif de contrôle interne et la création d’une cellule d’audit interne.

L’audit interne trouve sa légitimité aussi à travers les décrets[26] relatifs à la comptabilité publique des collectivités territoriales qui préconisent que les dépenses des collectivités territoriales sont soumises à un contrôle léger ou assoupli si elles disposent d’un dispositif d’audit interne conformément aux modalités précisées à la réglementation en vigueur.

I-3 Une loi organique relative à la loi de finance imprégnant la gestion axée sur les résultats

La Réforme Budgétaire engagée par le gouvernement est l’une des principales actions entreprises dans le cadre du processus de modernisation entrepris par le Maroc.

La nouvelle approche de gestion des finances locales est indissociable à la nouvelle réforme budgétaire globale adoptée par le Maroc conformément à la Loi Organique relative à la loi de finances (LOLF) n° 130-13, promulgué par le Dahir n° 1- 15-62 du 14 chaabane 1436 (2 juin 2015), à travers laquelle l’État engage une transformation sans précédent de la gestion publique.

La finalité centrale de ce nouveau paradigme est la mise en place d’une gestion axée sur les résultats et la performance. Alors en quoi consiste cette nouvelle approche managériale ? Il s’agit d’une réforme[27] qui trace comme objectifs majeurs ; une qualité des services rendus au citoyen-usager, une reddition des comptes permettant de définir l’imputabilité des  dirigeants  publics (Facal  et  Mazouz,  2013;  Dooren  et  al.,  2015)  et  en dernier lieu une optimisation des  ressources et  des moyens.

L’atteinte de ces trois objectifs est tributaire du passage d’une culture de pilotage et de gestion de moyens à une logique de résultat s’inscrivant dans le cadre de la nouvelle gestion publique ou «  the new management public »

Ce nouveau management public est apparu suite à la pression exercée par les citoyens de rendre des comptes des entités publiques. Il répond ainsi à une demande croissante d’assurer les principes de bonne gouvernance à savoir l’intégrité, la transparence, l’intégrabilité, et la responsabilisation[28] .

Ce paradigme consiste à la définition et l’identification des objectifs à long et à moyen terme ainsi que leurs indicateurs y afférents.

La LOLF augure une configuration budgétaire totalement rénovée, qui vise la transparence, la lisibilité et la sincérité. Les comptes de l’État devront également être normalisés, lui contraignant de rendre compte de son action d’une manière claire et sincère et offrant une meilleure évaluation de son patrimoine. Dans ce sillage, la tendance est que les CT sont conviées de s’y aligner en s’attachant inévitablement à la rationalisation de la décision budgétaire et l’optimisation des choix sous-jacents, à la pertinence des objectifs fixés à l’action publique et à ses résultats, dûment revus et mesurés selon des indicateurs bien ciblés et intelligents[29].

Suite à la loi organique relative à la loi de finance, de nouveaux matériaux et outils de management budgétaire ont pu voir le jour dont notamment :

-Pluri annualité budgétaire, globalisation budgétaire, certification de la régularité et la sincérité des comptes de l’Etat, audit de performance etc. De ce fait, les objectifs fixées par la loi organique relative à la loi de finance nécessitent la mise en œuvre de nouveaux dispositifs de pilotage et de management dont notamment ; le contrôle interne et l’audit interne.

Partant de tout cela, l’audit interne constitue certes un des instruments essentiels pour concrétiser les principes de bonne gouvernance, néanmoins sa mise en place au niveau des régions est tributaire de la volonté et la perception de cet outil par les élus et les autres responsables territoriaux.

II- Perceptions et avis des élus vis-à-vis l’audit interne

Lors de nos investigations de recherche sur le terrain, nous avons jugé pertinent d’aborder en plus d’un questionnaire détaillé sur la pratique d’audit interne au sein des ct, un guide d’entretien qui met en exergue différentes questions sur la perception de ce dispositif par les responsables territoriaux vu l’importance de leur rôle et leur contribution dans l’imprégnation et la concrétisation dudit dispositif en tant qu’un outil indispensable au service de la gouvernance des Collectivités Territoriales.

Parmi les questions qui ont fait objet de notre guide d’entretien sont :

  • Quel est le rôle d’audit interne dans la consolidation de la décentralisation et de la régionalisation avancée ?
  • Quel est l’impact de l’audit interne dans la concrétisation des principes de bonne gouvernance dont notamment la reddition des comptes ?
  • Quelles sont les conditions de la réussite de la mise en place d’audit interne au sein de la région ?
  • Comment peut-on moderniser le système de gestion des collectivités territoriales plus particulièrement la région ?
  • Quelle est l’utilité de la fonction d’audit interne pour les présidents des régions ;
  • la fonction d’audit interne est-elle importante pour se conformer aux lois et règlements de la gestion régionale ;
  • Quel est le Rôle du Président de la région ainsi que de celui des autres intervenants dans la réussite de l’implantation de la fonction d’audit interne au sein de la région ;

Afin de répondre à ces questions nous avons saisi l’opportunité d’avoir différents avis et perceptions auprès des responsables territoriaux et ce à travers une journée de sensibilisation au programme de mise en place des cellules d’audit interne au sein de la région.

Parmi les principaux acteurs interviewés du côté du Ministère de l’Intérieur, il y a les responsables et cadres de la Direction de la Formation des Cadres Administratifs et Techniques (DFCAT), entité pilote du programme de mise en place d’audit interne au sein des régions, ainsi que les responsables et inspecteurs de l’Inspection Générale de l’Administration Territoriale (IGAT), membres du comité de pilotage de ce programme.

Du côté de l’Agence française de développement (AFD), les acteurs sont les responsables du Bureau de l’AFD au Maroc.

Du côté des 12 régions du Royaume, les présidents des régions, les directeurs généraux de services, ainsi que le président de l’Association des Régions du Maroc (ARM).

Selon Mr le Wali, Directeur Général des Collectivités Territoriales, la mise en place d’audit interne au sein des régions vise en premier lieu le renforcement des dispositifs de gouvernance au sein des régions, en les dotant d’entités capables de mener des audits internes dans le double objectif d’améliorer le fonctionnement de leurs systèmes de gestion et de s’inscrire par-là, dans le cadre de l’activation du principe de reddition des comptes et de la mise en œuvre des dispositions de la loi relative aux régions, qui stipule un certain nombre de principes de bonne gouvernance.

Monsieur le Wali a également souligné que l’audit interne fait également partie des mécanismes qui donneront une dimension pratique à l’implémentation des dispositions de la Constitution et l’opérationnalisation de l’ensemble des nouveaux dispositifs apportés par la loi organique relative aux régions (n°111-14) et le renforcement de la décentralisation. Il a noté que ce projet de soutien et d’accompagnement des régions dans la mise en œuvre de la filière de l’audit interne est basé sur une approche intégrée qui vise à renforcer l’efficacité de la performance des régions et à améliorer les services fournis aux différents partenaires de la région, aux entrepreneurs et aux investisseurs.

Pour Mme le Wali, Inspecteur Général de l’Administration Territoriale (IGAT), Elle a souligné que le processus d’audit interne est “très important” pour renforcer la performance et les décisions de l’administration régionale. Il permet de garantir l’efficience et l’efficacité de sa performance en vue de répondre aux objectifs du développement régional et en tenant compte des défis du développement spatial, par rapport aux attentes des citoyens, de la société civile ainsi que des investisseurs.

Ella a ajouté que la création de la fonction d’audit interne au sein des Régions constituera un pilier pour moderniser l’administration régionale. A cet effet, les régions sont invitées à moderniser leurs outils de leur fonctionnement et qualifier leurs ressources humaines, notamment celles liées aux mécanismes de contrôle.

Madame le Wali a noté que l’audit interne va aussi permettre l’amélioration de la performance de la gestion administrative des régions, en adoptant une approche fondée sur l’analyse et l’évaluation quantitative et qualitative des risques, pour les maitriser et proposer des pistes d’amélioration. Elle a rappelé dans ce sens que les rapports d’audit de l’IGAT ont relevé certains dysfonctionnements dans la gestion administrative des régions, dus souvent à l’enchevêtrement des compétences de différents acteurs dans la région.

Elle a appuyé ses propos en précisant que six des douze régions du Royaume sont dépourvues de structures ou ayant des structures faibles en matière d’audit interne. Elle a ajouté que le taux de mise en œuvre des recommandations de l’audit de l’IGAT diffère selon les régions, puisqu’il a atteint le pourcentage de 70% dans certaines régions, alors qu’il n’a pas dépassé les 11 % dans d’autres. Cela présente, selon Madame le Wali, un risque important pour ces collectivités territoriales, notamment avec le renforcement de leurs moyens financiers. Ce constat a été étayé par l’importance des budgets alloués aux régions qui sont passés de 12 milliards de DH (MMD) en 2016 à 24 MMD en 2018.

Le Président de l’Association des Régions du Maroc (ARM), a centré son propos sur le rôle de ce programme pour améliorer la gouvernance territoriale, la renforcer et contribuer à la réussite du chantier de la régionalisation avancée. Il a ainsi insisté sur le besoin urgent d’aider les régions à incarner les principes de bonne gouvernance. En effet, la fonction d’audit interne, précise-t-il, comprendra divers domaines : l’audit financier, comptable et opérationnel.

Il a aussi souligné que ce programme permettra aux régions de mieux maitriser ses projets à partir de l’évaluation de la gestion des ressources financières et humaines, l’identification des risques de cette gestion et la proposition de recommandations d’amélioration.

Il a ajouté que la mise en œuvre de l’audit interne serait considérée comme indicateurs de l’existence d’une culture de responsabilité et de reddition des comptes au sein des régions.

Le Président de l’ARM a noté que pour que la fonction d’audit interne réussisse dans les régions, il faut prévoir un ensemble de composantes dont les plus importantes sont l’approbation de la charte d’audit par chaque conseil régional, l’indépendance des auditeurs des services de gestion, la formation continue et la professionnalisation de la fonction d’audit interne et enfin l’exploitation du conseil des résultats des rapports  des missions d’audit.

Le Directeur du Bureau de l’Agence Française de Développement (AFD) au Maroc a précisé que la coopération avec la Direction Générale des collectivités territoriales pour accélérer davantage la régionalisation avancée va renforcer les capacités d’élaboration et d’évaluation des politiques publiques. Il a constaté que ces dernières années l’AFD s’est orientée vers les territoires. Ses financements seront un levier de performance pour les collectivités territoriales.

Il a ajouté que les investissements publics au Maroc ont atteint des niveaux importants, ce qui met en avant l’importance de la bonne gouvernance afin de garantir leur efficience.

En abordant la question de l’audit, le représentant de l’Agence Française de Développement rappelle que l’AFD va se rapprocher des acteurs locaux pour les accompagner dans la concrétisation du projet de mise en place du dispositif d’audit interne au sein des régions.

Enfin, il a conclu en insistant sur le fait que le programme stratégique de mise en place de la filière d’audit interne au sein des conseils des régions s’inscrit dans le cadre de la régionalisation avancée et de la déconcentration administrative et qu’il vise la consolidation des acquis en matière de promotion de la bonne gouvernance territoriale.

II-1-Analyse des avis et perceptions des responsables territoriaux 

Les différents avis des présidents des conseils régionaux et des directeurs généraux de services peuvent être articulés autour de trois thématiques clés : les ressources humaines, l’organisation et le fonctionnement de la cellule d’audit interne et la relation de cette dernière avec le conseil de la région. La figure ci-dessous illustre cette ventilation par thématique.

Figure 1 : Ventilation des réponses des présidents des conseils régionaux et des directeurs généraux de services

Comme illustré sur le graphique ci-dessus, la question des ressources humaines a été soulevée 5 fois, soit 46% de l’ensemble de questions soulevées par les intervenants. La question de l’organisation et du fonctionnement de la cellule d’audit interne a été quant à elle soulevée 4 fois, soit 36% de l’ensemble des réponses. Enfin, la question de la relation de la cellule, et de la fonction d’audit interne en générale, avec le conseil de la région a été soulevée 2 fois, soit 18% de l’ensemble des réponses abordées par les interviewés.

  • Thématique des ressources humaines

Ainsi, l’analyse des différentes réponses dans le cadre de la thématique des ressources humaines montre que la principale préoccupation des présidents des conseils régionaux et des directeurs généraux de services était la formation continue des ressources humaines. Comme illustré ci-dessous, cette réponse a été abordée 6 fois soit 31% de l’ensemble des réponses dans le cadre de cette thématique.

Figure 2 : Ventilation des volets abordés dans la thématique des ressources humaines

La difficulté de choisir les bons profils pour la fonction a été soulevée 4 fois, soit 21% du total des réponses abordées.  Ensuite, viennent à part égale, les considérations relatives au manque de ressources humaines qualifiées pour la fonction, la difficulté de dédier des ressources et la motivation des fonctionnaires et ce, avec une occurrence de 16% pour chacune des deux problématiques (soit 3 fois chacune).

  • Premier Constat:

Sur la base de l’analyse qui précède, deux constats majeurs peuvent être dégagés :

  • Du côté des responsables régionaux, la difficulté de choisir les bons profils pour la fonction et la difficulté de dédier des ressources limitent leurs possibilités de choix de profils adaptés pour la fonction d’audit interne. Pour y remédier, les responsables proposent de renforcer la formation continue aussi bien pour les auditeurs qu’aux responsables gestionnaires.
  • Du côté des fonctionnaires, l’absence de stabilité dans les postes de responsabilité ne favorise pas la mise en place de mécanismes de motivation clairs et constitue un frein à l’engouement des fonctionnaires pour candidater au poste d’auditeur interne et aux postes de responsabilité.
  • Thématique de l’organisation et du fonctionnement de la cellule d’audit interne

L’analyse détaillée des aspects abordés dans le cadre de cette thématique montre, comme illustré ci-dessous, que les réponses relatives à la capitalisation sur ce qui existe et sur les rapports des corps d’audit externes au moment de l’élaboration des cartographies de risques, ainsi que le rôle du Directeur Général des services comme facilitateur étaient celles les plus fréquemment abordées.

Figure 3 : Ventilation des volets abordés dans la thématique de l’organisation et fonctionnement de la cellule  de l’audit interne

Vient ensuite les volets relatifs à la relation avec les corps d’audit externe et du programme d’audit pour professionnaliser la fonction d’audit interne.

Les autres axes soulevés ont porté sur la position de la cellule dans l’organigramme, la nécessité de disposer des manuels de procédures et la confusion entre Audit et Inspection.

  • Deuxième Constat :

Sur la base de cette analyse, deux constats majeurs peuvent être dégagés :

  • Les responsables des régions, notamment les DGS jouent un rôle très important dans la réussite de ce projet.
  • L’existence, au niveau de certaines régions, d’un premier travail relatif à l’élaboration de la cartographie des risques et de la charte d’audit est considérée comme un noyau dur sur lequel la réalisation du projet de mise en place de la Cellule d’audit interne peut s’appuyer.

Ces deux constats résument l’ensemble des axes relatifs à la thématique de l’organisation et du fonctionnement de l’entité d’audit interne abordés par les présidents des conseils régionaux ou leurs représentants et les DGS.

  • Thématique de la relation de l’entité d’audit interne avec le conseil de la région

La troisième thématique qui a suscité beaucoup d’intérêt par les interviewés est celle de la relation entre l’entité d’audit interne et le conseil de la région.

La question de fond exprimée à travers cette thématique était celle de savoir est ce que la fonction d’audit interne était une fonction administrative et donc confinée à la sphère de la gestion administrative assurée par le président du conseil, le DGS et le personnel régional ou plutôt un mécanisme de reddition des comptes, qui aurait pour fonction d’informer le conseil sur la gestion du président du conseil.

L’analyse détaillée des aspects abordés dans le cadre de cette thématique montre, comme illustré sur la figure 4 ci-dessous, que le volet relatif à l’implication du conseil de la région était celui le plus abordé par les présidents des conseils régionaux et les Directeurs Généraux des Services.

Figure 4 : Ventilation des volets abordés dans la thématique de la relation de l’entité d’audit interne avec le conseil de la région

Viennent ensuite les axes relatifs au fonctionnement de l’entité d’audit interne, comme condition de réussite du programme et la communication des rapports d’audit au conseil.

  • Troisième constat :

Sur la base de l’analyse ci-dessus, deux constats majeurs peuvent être dégagés :

  • La nécessité d’inscrire la Cellule d’audit interne au sein du système global de gouvernance de la région. En d’autres mots, l’opérationnalisation de cette fonction au sein des régions ne peut se faire sans une implication suffisante du conseil régional. Ne serait-ce dans un premier temps, qu’à travers la validation d’une charte d’audit interne par le conseil.
  • Il est préférable de baser la réussite sur de bonnes pratiques de communication, dont notamment la communication, à titre informatif, des rapports de la cellule d’audit interne, ou du moins de leurs synthèses, au conseil régional, selon une périodicité convenue entre le président et son conseil.

Ces deux constats résument l’ensemble des réponses relatives à la thématique de la relation de l’entité d’audit interne avec le conseil, abordées par les présidents des conseils régionaux ou leurs représentants.

II-2-Analyse des risques pouvant compromettre les objectifs de la mise en place d’audit interne au sein de la région

L’ensemble des axes abordés par les présidents des conseils régionaux ou leurs représentants en matière de l’implantation de la fonction d’audit interne au sein des régions concernent principalement les domaines suivants :

  • L’organisation et le fonctionnement de la cellule ;
  • La relation de la fonction d’audit interne avec le conseil ;
  • Le manque de ressources humaines qualifiées pour l’exercice de la fonction ;
  • L’insuffisance des ressources financières à dédier à la fonction ;
  • La formation continue des ressources ;
  • La difficulté de choisir les bons profils pour la fonction ;
  • La motivation des fonctionnaires ;
  • Le programme d’audit ;
  • Le rôle du directeur général de services comme facilitateur ;
  • La confusion entre audit et inspection ;
  • La nécessité de disposer des manuels de procédures ;
  • La position de la cellule dans l’organigramme ;
  • La relation de l’audit interne avec l’audit externe ;
  • La nécessité de disposer d’une charte d’audit ;
  • L’implication du conseil de la région ;
  • La communication des rapports d’audit au conseil de la région.

Chacune de Ces thématiques pourrait faire une piste de recherche à développer. Elles peuvent être illustrées selon leurs fréquences comme suit.

Figure 5 : Ventilation des volets abordés dans les réponses des présidents des conseils régionaux

et des directeurs généraux de services

Ce graphique illustre l’ensemble des axes soulevés par ordre d’occurrence et renseigne sur les différentes préoccupations des responsables régionaux en rapport avec l’implémentation de la Cellule d’audit interne.

Conclusion :

Sur la base de cette analyse, quatre constats majeurs peuvent être dégagés :

  • Les responsables des Régions s’attendent de la part des futures entités d’audit interne de les aider dans la formalisation des procédures et des systèmes de contrôle interne. Pour eux, l’impact de la formalisation des procédures sur la performance des systèmes de contrôle interne est dans un premier temps plus évident que celui de l’exercice de la fonction d’audit interne.
  • Les responsables régionaux sont conscients du caractère stratégique du programme pluriannuel d’audit. Ils le considèrent comme mécanisme d’optimisation des efforts à déployer par les futurs auditeurs internes mais aussi comme moyen de monitoring de risques.
  • La résistance au changement que représente l’implémentation d’une nouvelle fonction de contrôle au sein des régions constitue un risque d’échec certain de l’atteinte des objectifs de la mise en place de cette fonction, et c’est une crainte explicitement exprimée par les responsables régionaux. Cette résistance au changement n’est pas sans lien avec la confusion qui persiste toujours chez les acteurs de la Région, fonctionnaires et responsables, entre les deux fonctions d’audit et d’inspection.
  • La position de la cellule d’audit interne et sa relation avec le Président du conseil d’une part et le Directeur des services d’autre part est toujours couvert d’ambiguïté.

Enfin et d’une manière concrète, la mise en place d’entité d’audit interne ne pourrait qu’être bénéfique et d’un grand apport pour la région du fait que cette fonction permettra à la région de pallier les insuffisances récurremment stigmatisées par les cours régionaux des comptes, comme notamment : La défaillance dans la gestion des conventions de partenariat, le manque de suivi d’exécution des projets de développement, le manque de conformité par rapport aux lois et règlements, l’absence d’un organigramme au niveau de nombreuses régions qui clarifie les compétences des différentes unités administratives et des ressources humaines allouées à chaque unité.  Le manque voire l’absence d’une définition précise des responsabilités et des procédures suivies etc.

En somme, la fonction d’audit interne constitue ainsi une valeur ajoutée certaine dans trois domaines principaux ;

En matière de conformité avec les lois et règlements de la gestion des affaires régionales, cette fonction permettra de :

  • Evaluer la conformité des grands actes de gestion du président avec les lois et règlements en vigueur ; conventions de partenariat et/ou de financement, contrats programmes Etat-Régions, etc.
  • Passer en revue la conformité des actes de gestion des différentes entités régionales avec les lois et règlements en vigueur (patrimoine, administration fiscale, gestion des marchés, etc.)
  • Mieux préparer les dossiers pour les missions d’audit légal (IGAT/IGF, Cours des comptes) et suivre la mise en place de leurs recommandations.

En matière de maîtrise des risques de gestion, la fonction d’audit interne permettra de :

  • Définir et évaluer les risques de gestion (réglementaires, financiers, et d’exécution) qui pèsent sur la réalisation des projets de développement menés par la Région ;
  • Alerter le Président du Conseil sur les grands risques qui compromettent la qualité de sa gestion des affaires régionales ;
  • Proposer et suivre la mise en place des mesures de contrôle interne nécessaire pour atténuer les risques identifiés.

En matière de performance, et dans l’attente de la mise en place d’entités dédiées au contrôle de gestion et au contrôle de qualité de service, la fonction d’audit interne permettra de :

  • Améliorer le niveau de qualité des processus de gestion et assister les différentes entités dans la préparation, le suivi et la communication des indicateurs de performance ;
  • Déterminer les sources des écarts, par rapport aux objectifs de performance, et proposer les ajustements nécessaires

Dans ce cadre, il faudrait déployer un effort supplémentaire de communication et de vulgarisation auprès des différents acteurs au sein de la Région sur le rôle de l’audit interne, de manière à lever toute ambigüité sur les spécificités de cette fonction par rapport à la fonction classique d’inspection et de repérer les bons profils pour mener à bien ce changement vers la voie de l’excellence et de la performance.

Il faudrait nonobstant insister sur le fait que l’efficience et l’efficacité attendues de ce dispositif sont tributaires non seulement des facteurs susmentionnés au-dessus notamment la compétence des ressources humaines, la formation continue, l’implication du conseil, et la motivation mais également de l’objectivité d’opinion de l’auditeur que doit être garantie par son indépendance et sa conformité aux normes de déontologie et d’éthique.

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  • Institution Supérieure de Contrôle du Royaume du Maroc, une étude d’apprentissage conjointe pour l’amélioration de la gouvernance au moyen d’un contrôle externe, OCDE, 2017
  • Isabelle Lacroix et Pier-Olivier St-Arnaud, La gouvernance : tenter une définition, Cahiers de recherche en politique appliquée, Vol. IV, Numéro 3, Automne 2012, Université de Sherbrooke,p.24 ( en ligne sur le site : https://www.usherbrooke.ca/politique-appliquee/fileadmin/sites/flsh/politique/documents/cahiers/Vol4-no3-article2.pdf. Page consultée le 8 Juin 2020.
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  • Jean-Luc BŒUF et Manuela MAGNAN, Les collectivités territoriales et la décentralisation, La documentation française, Paris, 2008
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  • Les cahiers MAP, « Régionalisation avancée, un chantier stratégique et structurant » Colloque National de la régionalisation avancée », n°76-2019.
  • Michel Rousset et Jean Garagnon, Droit administratif marocain, REMALD, thèmes actuels,2017
  • Mohand Laenser, Président de l’ARM, éditorial, « La grande marche régionale », Colloque National de la régionalisation avancée, Magazine de l’agence marocaine de presse, n°76-2019
  • Nadine Dantonel-Cor, « Droit des collectivités territoriales», 3° édition, BREAL 2007
  • Omar Azziman, Président de la Commission Consultative pour la Régionalisation avancée qui a été nommée en Janvier 2010, «La responsabilité des élus dans le cadre de la régionalisation avancée », TAFRA
  • Petrella Francesca, Richez-Battesti Nadine, « Gouvernance et proximité : des formes de participation et de coopération renouvelées ? Une observation sur l’accueil des jeunes enfants en France », Géographie, économie, société, 2010/1 (Vol. 12), p. 53-70. URL : https://www.cairn.info/revue-geographie-economie-societe-2010-1-page-53.htm
  • Pierre Schick, « Mémento d’audit interne : Méthode de conduite d’une mission », Eyrolles,2007
  • Saîd Taleb, le contexte de l’implantation de la gestion axée sur les résultats à l’école étude comparée : québec-maroc, mémoire présenté comme exigence partielle de la maîtrise en éducation, université du québec à montréal, mai 2017
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  • finances.gov.ma
  • Youssef Rachid et Mohamed Lahmouchi, La gestion axée sur les résultats dans l’administration publique : ou en est le Maroc ? Université Hassan II Casablanca, revue Finance et Finance internationale, n °15 Juillet 2019

[1] Circulaire du premier Ministre n° 12/2001 du 25/12/2001 au sujet de l’adaptation de la programmation et de l’exécution du budget de l’Etat au cadre de la déconcentration

[2] Saîd Taleb, le contexte de l’implantation de la gestion axée sur les résultats à l’école étude comparée : québec-maroc,  mémoire présenté comme exigence partielle de la maîtrise en éducation, université du québec à montréal, mai 2017, p.5

[3] A titre d’exemple : La loi organique n°28‐11 relative à la Chambre des conseillers, B.O. n° 6066 (les articles : 1, 11, 14, 15…), la loi organique n° 27-11 relative à la Chambre des représentants, B.O n° 5992 (l’article 13)

[4] Avant la révision constitutionnele du 28 mars 2003 en France, les deux termes apparaissaient dans la Constitution : collectivités locales à l’article 34 et collectivités territoriales au titre XII

[5] Jean-Luc BŒUF et Manuela MAGNAN, Les collectivités territoriales et la décentralisation, La documentation française, Paris, 2008, p. 07

[6] Instance centrale de la prévention de la corruption (ICPC), « Bonne gouvernance  entre la situation actuelle et les dispositions de la nouvelle constitution de 2011 », Juin 2011, p.6

[7] Isabelle Lacroix et Pier-Olivier St-Arnaud, La gouvernance : tenter une définition, Cahiers de recherche en politique appliquée, Vol. IV, Numéro 3, Automne 2012,Université de Sherbrooke,p.24 ( en ligne sur le site : https://www.usherbrooke.ca/politique-appliquee/fileadmin/sites/flsh/politique/documents/cahiers/Vol4-no3-article2.pdf. Page consultée le 8 Juin 2020.

[8] Petrella Francesca, Richez-Battesti Nadine, « Gouvernance et proximité : des formes de participation et de coopération renouvelées ? Une observation sur l’accueil des jeunes enfants en France », Géographie, économie, société, 2010/1 (Vol. 12), p. 53-70. URL : https://www.cairn.info/revue-geographie-economie-societe-2010-1-page-53.htm

[9] CHICHTI (Jameleddine), «  Politique publique, gouvernance et innovation au Maghreb », Revue marocaine d’audit et de développement, n°22,2006, p.49)

[10] Harsi Abdallah, Décentralisation et déconcentration administrative : Instruments de la proximité administrative, colloque maghrébin sur : « L’administration de proximité : concept et implications » organisé par la REMALD et l’Ecole Nationale de l’Administration, avec le concours de la Fondation Hanss Seidel, le jeudi 24 et vendredi 25 novembre 2005 au siège de l’ENA, Rabat.)

[11] Omar Azziman, Président de la Commission Consultative pour la Régionalisation avancée qui a été nommée en Janvier 2010, «La responsabilité des élus dans le cadre de la régionalisation avancée », TAFRA, p.6.

[12]  Hassan OUAZZANI CHAHDI, le modèle marocain de la régionalisation, REMALD, N°140, Mai-Juin 2018, p10.

[13] l’article 2 du Dahir n°1-71-72 du 16 juin 1971

[14] Michel Rousset et Jean Garagnon, Droit administratif marocain, REMALD, thèmes actuels,2017,p184

[15] Mohand Laenser, Président de l’ARM, éditorial, « La grande marche régionale », Colloque National de la régionalisation avancée, Magazine de l’agence marocaine de presse, n°76-2019.

[16] Barnia M, la création de valeur ajoutée socio-économique par l’audit interne : cas d’entreprises marocaines, thèse soutenue le 11 septembre 2015, école doctorale Abbé Grégoire,p.7.

[17] Gérard Fomerand, « l’audit des collectivités locales en France et dans les pays francophones » 1991,p15

(en ligne :https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k3324204f/f19.image.texteImage)

[18] « La création de valeur ajoutée socio-économique par l’audit interne : cas d’entreprises marocaines », Mohamed Barnia, thèse de doctorat, p.7

[19] [Extrait du Discours Royal à l’occasion de l’ouverture de la 1ère session de la 4ème année législative de la 10-ème législature (Vendredi 11 octobre 2019)]

[20] [Extrait du Discours Royal à l’occasion de l’ouverture de la première session de la 2-ème année législative de la 10-ème législature (Vendredi 13 Octobre 2017)]

[21] Institution Supérieure de Contrôle du Royaume du Maroc, une étude d’apprentissage conjointe pour l’amélioration de la gouvernance au moyen d’un contrôle externe, OCDE, 2017, p.3

[22] La Loi organique n° 111-14 relative aux régions promulguée par le dahir n° 1-15-83 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015)

[23] la loi organique n°112-14 relative aux préfectures et provinces promulguée par le dahir n°1-15-84 du 20 ramadan 1436 (7 juillet 2015)

[24] la Loi organique n°113-14 relative aux communes promulguée par le dahir n°1-15-85 du 20 ramadan 1436. (7 juillet 2015)

[25] l’article 250 de la loi 111-14

[26] L’article 68 du : décret n° 2-17-451 en date du 23 Novembre 2017 relatif à la comptabilité publique des communes et des institutions de coopération entre les communes(en arabe) ;

  – Décret n° 2-17-450 en date du 23 Novembre 2017 relatif à la comptabilité publique des préfectures et provinces et de leurs groupements; (en arabe) 

  – Décret n° 2-17-449 en date du 23 Novembre 2017 relatif à la comptabilité publique des régions et de leurs groupements  (en arabe)

[27] Youssef Rachid et Mohamed Lahmouchi, La gestion axée sur les résultats dans l’administration publique : ou en est le Maroc ? Université Hassan II Casablanca, revue Finance et Finance internationale, n °15 Juillet 2019,P.3

[28] ICPC, Bonne gouvernance entre la situation actuelle et les dispositions de la nouvelle constitution de 2011 et de la performance, Juin 2011, p

[29] Hassane EL ARAFI  Etude sur les ressources et les dépenses des collectivités territoriales au Maroc, espace associatif, Projet financé par l’Union Européenne, Juin 2018, p.12

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