Les Principes constitutionnels des collectivités territoriales au Maroc

Prepared by the researcher : Jay koraichi Youssra – Doctorante chercheuse, Université Sidi Mohamed Ben Abdellah, –  FSJES-FES

Democratic Arab Center

Journal of Afro-Asian Studies : Twelfth Issue – February 2022

A Periodical International Journal published by the “Democratic Arab Center” Germany – Berlin.

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RESUMER

A travers ce travail, on cherche à mettre en évidence les mesures nécessaires pour savoir les objectifs  de la décentralisation territoriale au Maroc, cette décentralisation se présente comme un système d’organisation administrative qui consiste à remettre d’importants pouvoirs de décisions, dans les matières plus au moins étendues, à des agents locaux répartis sur l’ensemble du territoire national et liés au pouvoir central par une obéissance hiérarchique, appelée la tutelle. La constitution de 2011 avait consacré la décentralisation comme principe fondamental d’organisation de l’Etat, cette loi suprême, institué de nouveaux modèles et de principes de gestion des affaires locales pour les collectivités territoriales, à savoir : la subsidiarité et la libre administration…

Introduction

Il ne fait aucun doute que le développement de tous les pays ne se fonde  pas uniquement sur des critères généraux et globaux, mais sur des indices bien précis et à même de rendre compte de la croissance économique et sociale de chaque partie territoire^[1].

De ce point de vue, la plupart des pays évolués, ont axé leurs  efforts sur les moyens administratifs et financiers les plus importants à donner aux collectivités territoriales (CT), afin que celle-ci se gèrent de manière autonome et constituent non plus des entités prolongement de l’Etat, mais des unités au rôle prépondérant au sein desquelles l’efficacité de la présence de l’Etat s’évalue en grande partie par rapport à son désengagement ou, tout   au moins, à la réduction de son intervention.

Le Maroc a opté pour la décentralisation dès les premières années de l’indépendance, acquise en 1956.

A cette époque le découpage communal étant réalisé et les élections s’étant déroulées  (1959) dans des conditions satisfaisantes^[2], il restait à promulguer la charte communale^[3].

L’efficacité de la décentralisation se mesurerait en matière de gestion des dépenses locales et de mobilisation des ressources locales.

La notion de collectivité territoriale n’est pas nouvelle en droit marocain. Il est vrai qu’un grand nombre des textes relatifs à la décentralisation utilise la notion des collectivités locales et pas des collectivités territoriales, néanmoins, le Dahir du 23 juin 1960 relatif à l’organisation communale, a défini les communes comme « des collectivités territoriales de droit public dotées de la personnalité civile et de l’autonomie financière »^[4]. Sur le plan constitutionnel, la notion de collectivité territoriale est utilisée pour la première fois par la constitution du 29 juillet 2011, et commence de plus en plus à remplacer celle de collectivité locale dans les différents textes juridiques, elle a consacré pour la première fois, la décentralisation  comme forme de l’organisation territoriale du Royaume et réserve tout un titre composé de douze articles aux CT[5].

Le 23 juillet 2015, les lois organiques relatives aux CT sont publiées au Bulletin officiel Marocain. Il s’agit de la loi organique 111-14[6] relative aux régions, la loi organique 112-14[7] concernant les préfectures et les provinces et la loi organique  113-14[8] sur les communes.

Dans cet ordre d’idées, la problématique essentielle de ce thème et la suivante :

Quels sont les principes fondamentaux des collectivités territoriales ?

Dans ce sens, l’importance de ce thème permettra de relever deux principes constitutionnels fondamentaux à savoir Il s’agit précisément du principe de subsidiarité (1) et de la libre administration (2).

1- Le principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité n’avait aucune existence juridique dans le droit positif Marocain, avant la constitution 2011. Sa consécration comme base des compétences des CT constitue l’une des nouveautés du texte constitutionnel  (A), tout de même ce principe a des implications diverses qui doivent être éclairées (B).

A- La constitutionnalisation du principe de subsidiarité

Au Maroc comme en France la subsidiarité est un principe de réparation des compétences au sein d’un État unitaire. Elle règle le cadre et les limites des organisations infra étatiques, il s’agit d’une nouvelle façon de penser l’intervention publique et une idée capable de transformer l’action publique^[9]. Le principe de subsidiarité trouve l’application aussi dans les systèmes décentralisés, dans lesquels les CT autonomes dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière disposent des compétences propres, qu’elles exercent grâce à des organes élus au suffrage universel dans des conditions fixées par la loi ou la constitution^[10] .

Par ailleurs, en droit Marocain le principe de subsidiarité est l’une des innovations de la constitution du 29 juillet 2011, ainsi et contrairement à la constitution Française, le texte Marocain donne une existence juridique et constitutionnelle à la notation de subsidiarité.

La constitution déclare que : « sur la base du principe de subsidiarité les CT ont des compétences propres, des compétences partagés avec l’État et celle qui leurs sont transférées par ce dernier »^[11].

Ce principe n’est pas totalement inconnu, il a déjà fait l’objet d’une consécration bien que de manière implicite par les différente lois sur la décentralisation, il est désormais placé au rang constitutionnel avec plus de force et de valeur^[12].

B – Les implications du principe de subsidiarité

Aristote, avant John Luck certainement été l’un des tout premiers philosophes à s’intéresser à ce qu’on appelle aujourd’hui la sociopolitique^[13].

Il est le premier philosophe à évoquer ce principe. La société décrite par Aristote se compose des groupes, dont chacun accomplie des tâches spécifiques et pourvoit à ses besoins propres, pour lui seule la cité, (organe proprement politique), est capable d’atteindre la pleine suffisance, et c’est ainsi qu’elle se définit par l’autosuffisance, synonyme de perfection.

Il met alors en avant la notation contractuelle entre les différentes cellules de la société et l’appartenance à un groupe plus vaste pour l’accomplissement de certaines tâches^[14] .

En vertu de ce principe, la constitution consacre le principe d’une compétence attribuée en priorité aux CT et opère une réapparition positive des compétences entre ces collectivités et l’État. Il apparait comme le fondement et non la négation ou la restriction de l’exercice par compétences. Il préserve une sphère de compétence propre exercées exclusivement par les CT, où elles interviennent conjointement avec l’État, et ce celle du ressort de ce dernier mais pouvant leur être transférée^[15] .

La subsidiarité ne s’oppose pas, en cas de nécessité, à ce que les conseils communaux peuvent sur leur demande et après leur délibération ou sur demande de l’État moyennant des encouragements financiers dans le cadre de la dualisation entre communes ou à l’initiative de la province ou préfecture, transférer l’exercice des compétences qui leur sont conférées au profit du conseil de la préfecture ou de la province intéressé^[16] .

D’autre part et conformément à ce principe, les compétences des régions sont définies en fonction de leur ressources propres, quand à celle qu’elles partagent avec l’État, ils sont définies sur la base du principe de la différentiation, leur exercice s’opère par voie de contractualisation^[17] .

Le principe de subsidiarité trouve l’application aussi dans les systèmes décentralisés, dans lesquels les CT autonomes dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière disposent des compétences propres, qu’elles exercent grâce à des organes élus au suffrage universel dans les conditions fixées par la loi ou la constitution^[18].

En consacrant le principe de subsidiarité, la constitution ne formule pas seulement norme constitutionnelle participant à l’édification institutionnelle de l’État (mais promeut une logique plus technocratique)^[19].

Les nouveaux rapports qu’établit le principe de subsidiarité entre l’État et les CT, ont, certes des effets importants sur leur mission et leur place respective, le champ d’intervention de ces collectivités assez large, et qui est appelé à s’élargir encore plus au dépenses du domaine réservé à l’État, ne saurait laisser indifférent. Il faut bien relever que le principe de subsidiarité induit inéluctablement de manière progressive une restructuration institutionnelle fondamentale, mais le champ d’intervention des CT aussi large soit-il, n’est pas une négation ou un dessaisissement total de l’État^[20].

Ce ne sont pas les CT qui définissent elles-mêmes et en toute liberté leurs compétences, le principe de subsidiarité ne provoque pas de profond bouleversement quand bien même il est devenu un principe constitutionnel, il ne saurait être appréhendé que dans le cadre strict de l’organisation administrative de l’État qui a conservé intégralement sa forme unitaire, la définition du contenu des compétences locales passe comme pour les autres principes par la voie organique, à la fois moins lourde que la voie institutionnelle mais dotée d’une force contraignante à l’égard du législateur^[21] .

2- Le principe de la libre administration

Le principe de la libre administration des CT est affirmé par l’article 136 de la constitution du 29 juillet 2011 précitée, elle stipule que : « l’organisation territoriale du Royaume repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité… ».

Il convient tout d’abord de déterminer la libre administration comme un principe constitutionnel  (A) avant de préciser les limites de ce principe (B).

• La libre administration un principe constitutionnel

   La constitutionnalisation de libre administration constitue plus qu’une avancée, plutôt une métamorphose de la décentralisation, car les incidences qu’il induit dans le corpus juridique et réglementaire transformant substantiellement les relations entre l’État et les CT.

    Ainsi, nous relevons que la constitution de 2011 a attribué un réel statut constitutionnel aux CT  en détaillant les principes fondamentaux présidant à la répartition des pouvoirs entre le centre et les territoires ainsi qu’à la protection des libertés locales.

    Onze articles regroupés sous le titre IX intitulé “Des régions et des collectivités territoriales  ” ont remplacé les articles 100 et 101 du titre XI de la  constitution de 1996, “Des collectivités locales”.

Le contexte ayant à cette évolution substantielle est marqué par deux interventions Royales :

1. Le discours royal du 3 janvier 2010 qui a annoncé l’institution d’une commission consultative de la régionalisation, une régionalisation visant à placer les provinces du Sud récupérées parmi ses premières bénéficiaires, dans le cadre de la recherche d’une solution politique réaliste fondée sur l’initiale d’autonomie.
2. Le discours Royal du 9 Mars 2011annonçant une réforme constitutionnelle de grande ampleur, poursuivant le processus de parachèvement démocratique.

    Le processus de réforme de la régionalisation a entamé les travaux de la commission ad hoc qui a rendu son apport le 10 Mars 2011, le lendemain du discours Royal du 9 Mars^[22].

     Le rapport ne préconisait pas la constitutionnalisation de la régionalisation et de ses principes, mais sa majesté le Roi a estimé que ses conditions démocratiques étaient réalisées et qu’un “choix plus audacieux” pouvait être fait :

«Suivant une démarche progressive, la commission a proposé la possibilité d’instaurer la régionalisation avancée au moyen d’une loi, dans le cadre institutionnel actuel, en attendant que murissent les conditions de sa constitutionnalisation».

«Or, nous estimons que le Maroc, au vu des progrès qu’il a réalisé en matière de démocratie, est apte à entamer la consécration constitutionnelle de la régionalisation avancée».

«Il nous a paru judicieux de faire ce choix audacieux, parce que nous tenons à ce que la régionalisation avancée soit l’émanation de la volonté populaire directe, exprimée à travers un référendum constitutionnel… » .

     Contre toute attente, le principe de libre administration est survenu dans le texte constitutionnel et a contribué à instaurer une régionalisation et une décentralisation beaucoup plus avancées que celle préconisées par la commission sur la régionalisation^[23].

B -Les limites du principe de la libre administration

     Le principe de la libre administration n’est pas le seul principe de valeur constitutionnelle. Il en existe une pluralité hiérarchisée.

Ainsi, la libre administration doit être conciliée avec les principes constitutionnels qui lui sont supérieurs^[24].

      A titre d’exemple, le juge constitutionnel fait prévaloir le principe d’égalité des citoyens devant la loi et celui de liberté de l’enseignement sur la libre administration. Le législateur peut prévoir l’octroi d’une aide des CT aux établissements d’enseignement privés mais les conditions essentielles d’application de cette législation ne peuvent pas dépendre de décisions de ces collectivités et doivent être les mêmes sur l’ensemble du territoire^[25].

     Dans le même ordre d’idées, le conseil constitutionnel fait prévaloir le principe de continuité des services publics sur celui de libre administration^[26].

Par ailleurs les limites pratiques sont l’ensemble des éléments qui ne sont imposés ni par les textes, ni par la jurisprudence, et qui entravent la libre administration des CT.

     Alors, les CT sont dotées de larges compétences dans l’ensemble  des domaines relevant des affaires locales, l’exercice de ces compétences nécessite la mobilisation des moyens considérables.

Néanmoins, les moyens humains, matériels et financiers dont disposent ces collectivités ne sont pas toujours suffisants pour remplir leurs missions^[27].

     Ainsi, l’insuffisance des moyens ne constitue pas uniquement une limite à la libre administration mais à l’idée de la décentralisation en général.

De même, la formule 《libre administration 》constitue, elle-même, une limité.

    En effet, il ne s’agit pas pour les CT de gouverner librement mais simplement de l’administrer librement. Ainsi, elles ne disposent que la liberté de gestion des affaires locales, dans le respect des lois et des règlements en vigueur.

Autrement dit, la libre administration se limite à des compétences administratives et exclue les compétences régaliennes qui demeurent un domaine réservé de l’État. 

Conclusion

Dans un monde globalisé, la décentralisation est devenue un choix inévitable. La constitution votée en 2011 a donné une très grande importance à la protection d’un tel processus. Sur le plan institutionnel, on note plusieurs acquis pour les collectivités territoriales dorénavant invitées à s’administrer librement. Du point de vue fonctionnel, l’introduction de la subsidiarité est de nature à encadrer les relations entre l’Etat et les CT en matière de répartition des compétences.

De même, le modèle de la régionalisation avancée ne peut réussir en l’absence d’une volonté politique manifestée par la mise en place des politiques et mesures favorisant la bonne gouvernance des acteurs locaux et la bonne concrétisation des objectifs stratégiques préalablement fixés.

En effet, plusieurs principes et conditions doivent être respectés Il s’agit notamment de :

• La constitution de la région à partir d’un ensemble de composantes spatiales intégrées sur la base de leurs potentialités économiques et qui répondent au principe de la contiguïté géographique,
• Le développement du contrôle budgétaire exercé par les Cours Régionales des Comptes, en leurs conférant un pouvoir de décision,
• L’évolution et le suivi continus des politiques territoriales, notamment de l’état d’avancement du  projet de la régionalisation avancée afin d’en améliorer les performances.

De ce constat, la réforme territoriale peut être considérée parmi  les réformes les plus importantes car elle est en relation directe avec la réalité des citoyens, du territoire, avec la problématique du développement, avec l’égalité urbaine et avec la proximité. En effet pour atteindre les objectifs de cette réforme, les CT mettent en œuvre des stratégies plus éclatées, plus proches du besoin, pour améliorer les conditions de vie de la population.

Bibliographie

• Les ouvrages
• CHABIH Jilali, Les finances des collectivités territoriales au Maroc, l’Harmattan, 2005.
• (J-L) Clergerie, « Le principe de subsidiarité », édition Ellipses, Paris, 1997.
• Mémoires
• Abdelhamid Mouarad, «Le principe de subsidiarité appliqué aux collectivités territoriales », mémoire pour l’obtention du diplôme de master en droit public, FSJES-FES, 2014-2015.
• Jaouad Abibi, « Les collectivités territoriales à la lumière de la constitution marocaine de 2011 », mémoire pour l’obtention du master, université Strasbourg, 2014-2015.
• Les articles 
• Abdelltif El chaddadi, “la gouvernance territoriale à la lumière de la nouvelle charte communale”, REMALD, n°84, 2013.
• Drago Guillaume, « Le principe de subsidiarité comme principe de droit constitutionnel », revue international de droit comparé, vol 46 n°2, avril-juin 1994.
• Tarik Zair, « Régionalisation avancée : quelle répartition des compétences ? », REMALD, n° 93/2010, Rabat.
• Hicham Baraka, «Dimensions économique dans la nouvelle constitution », REMALD, n° 103, mars-avril/2012.
• Amal Mechrafi, « Les collectivités territoriales dans la constitution marocaine », actes de la Xème journée Maghrébine de droit, 17/18 avril 2015, RJMA.
• Mohammed Mesmoudi, “Le principe de libre administration des collectivités marocaines : l’expérience marocaine », Al Khazina, revue de la trésorerie générale du royaume, n° 12 avril 2017.
• Nadine Dantonel-Cor, Le droit des collectivités territoriales, 3° édition, BREAL, 2007.
• Driss Basri, « La décentralisation au Maroc de la commune à la région », NTHAN, 1994.
• Les textes juridiques
• Dahir n° 1-11-91 du 27 chaabane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la constitution, bulletin officiel n° 5964 du chaabane 1432. 1789.
• Dahir n° 1-15-83 des 20 ramadans 1432 (7 juillet 2015) portant promulgation de la loi n° 111-14 relative aux régions B.O n° 6380 en date du 23/07/2015. p.6599.
• Dahir n° 1-15-84 des 20 ramadans 1432 (7 juillet 2015) portant promulgation de la loi n° 112-14 relative aux préfectures et provinces B.O n° 6380 en date du 23/07/2015. p.6625.
• Dahir n° 1-15-85 du 20 ramadan 1432( 7 juillet 2015) portant promulgation de la loi n° 113-14 relative aux communes O n° 6380 en date du  23/07/2015. p.6660.
• Dahir n°1.59.315 du 28 Dhou al-hijja 1379 (23 juin1960) relative à l’organisation communale, BO 2487 du Dhoua al-hijja (24 juin 1960), p. 1230.

Jurisprudence

• Conseil constitutionnel français, décision n° 93-3329 DC du 13 janvier 1994, loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privé par les collectivités territoriales, journal officiel du 15 janvier 1994, p. 829.
• Conseil constitutionnel français décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Lyon-Marseille et des établissements publics de coopération intercommunale, journal du 29 décembre 1982, p. 3914.

[1] Jilali Chabih, « Les finances des collectivités locales au Maroc », édition l’harmattan 2005, p.7.

[2]Abdelltif El chaddadi, “la gouvernance territoriale à la lumière de la nouvelle charte communale”, REMALD, n°84, 2013, p.190.

[3] Dahir n°1.59.315 du 28 Dhou al-hijja 1379 (23 juin1960) relative à l’organisation communale, BO 2487 du Dhoua al-hijja (24 juin 1960), p. 1230.

[4] L’article premier du Dahir n° 1-59-315 du 28 dhou al-hijja 1379 (23 juin 1960) relatif à l’oraganisation  communale, B.O 2487 du 24/06/1960, p.1230.

[5] Dahir n° 1.11.91 du 27 chaâbane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la constitution, bulletin official, n° 5964 du 28 chaâbane 1432 (30/07/2011), p. 1766.

[6] Dahir n° 1.15.83 du 20 Ramadan 1436 (7 juin 2015) portant promulgation de la loi o n° 111-14 relative aux régions, bulletin officielle n° 6380 du 6 chaoual 1436 ( 23 juillet 2015), p.6599.

[7] Dahir n° 1.15.84 du 20 Ramadan 1436 (7 juin 2015) portant promulgation de la loi n° 112-14 relative aux préfectures et provinces, bulletin officielle n° 6380 du 6 chaoual 1436 ( 23 juillet 2015), p.6625.

[8] Dahir n° 1.15.85 du 20 Ramadan 1436 (7 juin 2015) portant promulgation de la loi n° 113-14 relative aux communes, bulletin officielle n° 6380 du 6 chaoual 1436 ( 23 juillet 2015), p.6660.

[9] Drago Guillaume, « Le principe de subsidiarité comme principe de droit constitutionnel », revue international de droit comparé, vol 46 n°2, avril-juin 1994, p.p. 583-592.

[10] Abdelhamid Mouarad, «Le principe de subsidiarité appliqué aux collectivités territoriales », mémoire pour l’obtention du diplôme de master en droit public, FSJES-FES, 2014-2015, p.11.

[11] Article 140 de la constitution du 29 juillet 2011.

[12] Tarik Zair, « Régionalisation avancée : quelle répartition des compétences ? », REMALD, n° 93/2010, Rabat, p. 27.

^[13] Ibid, p. 95.

[14] Jaouad Abibi, « Les collectivités territoriales à la lumière de la constitution marocaine de 2011 », mémoire pour l’obtention du master, université Strasbourg, 2014-2015, p. 49.

[15] (J) Abibi, op.cit, p. 50.

[16] Article 91 de la loi organique 113.14, précitée, p.6660.

[17] Article 110 de la loi organique 111.14, précitée, p.6599.

[18] (J-L) Clergerie, « Le principe de subsidiarité », édition Ellipses, Paris, 1997, p. 31.

[19] Hicham Baraka, « Dimensions économique dans la nouvelle constitution », REMALD, n° 103, mars-avril/2012, p.97.

[20] Ibid, p. 98.

[21] Amal Mechrafi, « Les collectivités territoriales dans la constitution marocaine », actes de la Xème journée Maghrébine de droit, 17/18 avril 2015, RJMA, p. 105.

[22] Mohammed Mesmoudi, “Le principe de libre administration des collectivités marocaines : l’expérience marocaine », Al Khazina, revue de la trésorerie générale du royaume, n° 12 avril 2017, p.5.

[23] (M) Mesmoudi, op.cit, p. 5.

[24] Nadine Dantonel-Cor, Le droit des collectivités territoriales, 3° édition, BREAL, 2007, p. 12.

[25] Conseil constitutionnel français, décision n° 93-3329 DC du 13 janvier 1994, loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privé par les collectivités territoriales, journal officiel du 15 janvier 1994, p. 829.

[26] Conseil constitutionnel français décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Lyon-Marseille et des établissements publics de coopération intercommunale, journal du 29 décembre 1982, p. 3914.

[27] Driss Basri, « La décentralisation au Maroc de la commune à la région », NTHAN, 1994, p. 122.