ما هي التحديات التي تواجهها الاونروا ؟ تحاليل تقارير الاونروا 1951 – 2016
اعداد : القاضي فؤاد بكر في المحكمة الدولية لتسوية المنازعات
- المركز الديمقراطي العربي
ما هي ازمة الإدارات العامة الدولية بشأن الاونروا واللاجئين الفلسطينيين؟
الاونروا: النشأة والتأسيس
اسست وكالة الغوث وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين بقرار رقم 302 صادر عن الجمعية العامة للأمم المتحدة في 8 كانون الاول 1948. فقد كان الهدف الاول لهذه الوكالة كما يدل اسمها هو اغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين.جاء التأسيس استنادا الى التقرير الصادر من بعثة الامم المتحدة، لإجراء المسح الاقتصادي للشرق الاوسط، وبناء على تقرير الامين العام عن مساعدة اللاجئين الفلسطينيين.[1]
باشرت الاونروا اعمالها في 1950، وعندما انشئت الوكالة، كانت التوقعات ان لا تطول مدتها الزمنية الا بضع سنوات، حيث كان من المتوقع امكانية دمج اللاجئين الفلسطينيين اجتماعياً واقتصادياً في المجتمعات المضيفة. لكن مع غياب الحل الشامل للقضية الفلسطينية بما في ذلك قضية اللاجئين، تستمر الجمعية العامة للأمم المتحدة بتجديد ولايتها. عند النظر الى الاونروا لا نجد ان مهامها ايجاد حل شامل لقضية اللاجئين، ولا لإيجاد حل شامل للصراع الفلسطيني الاسرائيلي، بل يعتبر ذلك من مهام طرفي الصراع.
يرتكز عمل الاونروا الاساسي في تقديم المساعدات وتلبية الاحتياجات والمتطلبات الانسانية من خلال برامجها الاساسية، من خلال مجالات المساعدة والتنمية الانسانية والتعاون مع الحكومة في مناطق عملها، كما توفر قروض صغيرة، وتعمل على تحسين المخيمات والدعم المجتمعي والاستجابة الطارئة بما في ذلك النزاع المسلح.
الادارة والتمويل
مع اندلاع الحرب السورية عام 2011، تفاقمت ازمة اللاجئين من خلال مسؤولية المنظمات الدولية لتلبية احتياجات الملايين من اللاجئين، فقد كان معظم الاهتمام على المفوضية، المنظمة الدولية للهجرة، الاتحاد الاوروبي، وعلى وكالات الامم المتحدة مثل برنامج الاغذية العالمي الذي يدعم ما يتم التغاضي عنه من الجهود الانسانية الجماعية، ومن احدى وكالات الامم المتحدة الرئيسية للاجئين في المنطقة: وكالة الامم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين (الأونروا). تأثر اللاجئون الفلسطينيون بالصراع الاقليمي المستمر، وهذا ما يجعلنا نقوم بدراسة حالة الاونروا بتصور الازمة وادارتها.
تشهد الاونروا اليوم ازمة مالية غير مسبوقة من قبل بالمنظمة نفسها ، فكان لابدّ من النظر في تاريخ الاونروا ومقارنته بوضعه اليوم. وكان لابدّ من السؤال الرئيسي وهو كيفية قياس ما اذا كان الجمهور الدولي (IPA) يواجه ضغوطا في الميزانية كما تواجه الاونروا، نتيجة زيادة الاحتياجات للموارد عندما تهب عاصفة الأزمات السياسية مثل الصراع الاقليمي او الجيوسياسي.
وظيفة شبيهة بالدولة ولكن طوعية التمويل
الاونروا هي منظمة رائعة في اوساط الجمهور الدولي، فمنذ انشاء الاونروا عام 1950، وهي تقدم الاسكان (بدء من الخيم وصولاً الى الزنك في المخيمات الفلسطينية) والتعليم والصحة، لملايين من اللاجئين الفلسطينيين في غزة،الضفة الغربية، لبنان، سوريا، والاردن. هذا ما يجعل الاونروا منظمة بطابع دولي تضم 193 من دول الاعضاء للتصرف بشكل بارز للغاية في بيئة جيوسياسية صعبة، على الرغم من انها بيروقراطية كبيرة على مستوى العملاء بدرجات غير مستقرة وأبرز دليل على ذلك ان 80% من موظفيها هم من المعلمين[2].
ان الاونروا هي الوكالة رقم 10 بالعالم فيما يتعلق بالنفقات السنوية [3]، وهي اعلى من ميزانية الوكالات الباقية باستثناء وكالة الصحة العالمية. خلال فترة 2016-2017، كان لديها مخصصات اساسية فقط من الميزانية العادية للأمم المتحدة البالغة حوالي 55 مليون دولار اميركي، ومع ذلك فإن الجزء الاكبر من ميزانية الاونروا يعتمد على اساس طوعي (مساهمات خارج الميزانية) وصلت الى 2.4 مليار دولار في الميزانية لفترة 2016-2017. تدفع هذه الاموال مقابل عدد موظفي الاونروا المحليين البالغ عددهم [4]30905. ان الدور المركزي الذي تلعبه المساهمات الطوعية في الاونروا منذ انشاءها اصبح اتجاهاً عاماً في المنظمات الدولية، ولاسيما في منظومة الامم المتحدة، ولكن استمرارية مهام الاونروا خارج الاغاثة جعل وضعها بطابع هيمنة التمويل الطوعي لا يعني استمراريتها بشكل مؤكد، وبالتالي فإن حصتها الصغيرة من الميزانية العادية للأمم المتحدة، تضطر الى جمع حجم ضخم من الموارد الطوعية، تماماً مثل منظمة انسانية يديرها القطاع الخاص، وهذا ما اعلنت عنه الوكالة : ” لقد تم تكليف الاونروا بمسؤوليات شبه حكومية ولكن ليس لديها سلطة الحكومات للحصول على الموارد للوفاء بهذه المسؤولية”[5].
بينما في مجال دراسة اللاجئين ، تلقت الاونروا بعض الاهتمام التفصيلي في مجرى تاريخها، ولم يدفع الباحثون في المنظمات الدولية ووكالات ترويج الاستثمار اي رسوم الاهتمام بهذه المنظمة منذ السبعينيات. ففي السنوات الاولى الى عام 1955، كان الاجراء الخاص بالميزانية مدفوعاً من قبل المفوض العام والتي لم تناقش حتى في اللجنة الاستشارية للأمم المتحدة بالمسائل الادارية، والمتعلقة بالميزانية. فقد كان عمل الاونروا على اساس التبرعات بشكل رئيسي، وقد اشار المفوض العام ان الاونروا كانت في حالة دائمة واشار الى الميزانية لإيجاد طرق مختلفة لتمويل الوكالة.[6] لم يكن الوضع في الثمانينيات استثنائياً، وحتى عندما واجهت الاونروا وضعاً اخراً بسبب النقص المتكرر في التمويل بالنصف الثاني من التسعينيات، وهذا يعني ان الوكالة كان عليها تطوير مهارات الاتصال لتسويق مهمتها وتأمين التمويل.
التوقعات النظرية: الازمات السياسية، ضغوط الميزانية وادارة الموارد والازمات
ابرزت المراجعات الحديثة حول تقليص الميزانية في المنظمات الدولية على انها ثلاثة انواع على الاقل:
- ضغوط الميزانية الدائمة او الهيكلية بسبب نقص التمويل.
- الضغوطات المفاجئة على الميزانية بسبب فقدان الايرادات.
- الضغط المفاجئ في الميزانية بسبب غير متوقع على الطلب الزائد للعمل.
فإننا نتوقع ان هيكلية العجز في الميزانية هو عندما يقترن بفقدان مفاجئ في الدخل او احتياجات الانفاق في الحالات التي لا يمكن فيها تأمين الدخل بالسرعة المطلوبة، قد يؤدي الى المواقف التي ترى المنظمات انها ضغوط مالية شديدة في حين ان الاخرين ركزوا على خسائر الدخل ، ويتم التعريف بشكل اضيق بأنه ازمة مالية كنتيجة لسحب التمويل من الولايات المتحدة الاميركية.
في حين ان هناك العديد من التدابير النوعية والكمية للأزمات السياسية التي يمكن وبشكل معقول ان تسبب مطالب فائضة مباشرة على المنظمات الدولية وبيروقراطياتهم، وفي كثير من الحالات ما يشكل ازمة مسألة التصور، فإن المسألة الروتينية قد تختلف من منظمة الى اخرى، فنحن نعتبر ان المنظمات الدولية العاملة وبيروقراطياتها التي تتعامل مع الاستجابة للصراعات والمساعدات الانسانية وحفظ الامن وبناء السلام هم الاكثر تعرضاً للخطر بسبب الطلبات الزائدة المفاجئة نتيجة الازمات الاقليمية والجيوسياسية، اما بالنسبة للمؤسسات التي لها مهام اساسية في سياسة اللاجئين او السياسة الانسانية، يمكن اعتبارها ازمة مؤثرة على حياة اللاجئين.
ينبغي ان تكون خسائر الدخل ممثلة بوضوح في انخفاض ارقام الميزانية، قد يكون الطلب الزائد موجوداً عند زيادة ارقام الميزانية، وهنا يتطلب قياس ازمات الميزانية للوضع المالي للوكالة، وترويج الاستثمار لجانب الجهات المانحة،في حين ان الفرضية الاساسية هي ازمة سياسية التي تسبب تقليص الميزانية.
تاريخ الاونروا كسلسلة من الازمات الخارجية وضغوط الميزانية
الملاحظة الاولى هو ظهور سلبية التقارير السنوية للاونروا من عام 1951 الى عام 2016، والتي تتراوح الى 24% من السلبيات في عام 1960، وزيادة السلبيات خاصة في احداث حرب الايام الستة 1967، وبداية الانتفاضة الاولى عام 1987، والانتفاضة الثانية عام 2000، وبدء الحرب السورية وما بعدها يؤكد ذلك ان هناك بعض الارتباطات بين الاحداث الخارجية وتصور زيادة الازمة السياسية المالية داخل الوكالة، ذروة هذه السلبية عام 1991 عندما وقعت الازمة المشتركة بين الانتفاضة الاولى وحرب الخليج.
هنا لابدّ من الاستطراد ان الازمة المالية للأونروا في التسعينات ناتجة عن تحول في دعم المانحين للأزمات الاخرى التي نشأت عن نهاية الحرب الباردة، اذ قام مانحو الاونروا بتحويل التمويل الى منظمات اخرى، وسيبقى هذا التفسير يتطلب فهم سبب الازمة السياسية في الآونة الاخيرة. يمكن الافتراض ان النزاعات الاقليمية تؤثر على اللاجئين الفلسطينيين بالضغط على الميزانية.
تتلقى الوكالة التمويل بشكل اساسي من خلال التبرعات الطوعية، وتقسم الجهات المانحة الى خمسة اقسام: مؤسسات الامم المتحدة (اليونسف)، الحكومات، المنظمات غير الحكومية، الافراد، ومؤسسات اخرى[7].
تعتبر كل من الولايات المتحدة الاميركية، الاتحاد الاوروبي، المملكة المتحدة، المانيا والسويد على انها الدول الخمس الاكثر تبرعاً للأونروا.[8] فقد تبرعت الولايات المتحدة الاميركية في العام 2014 حوالي 408,751,396 مليون دولار اميركي، فيما تبرع الاتحاد الاوروبي 139,402,221 مليون دولار.
يقول مارك دافيلد [9]: ” ان التدخل الانساني اصبح وبشكل متزايد جزء مهماً من سياسة الحكومات الغربية من اجل تغيير الصراعات وتقليص العنف ووضع قواعد للتنمية الليبرالية”. ان توجهات الاونروا من اجل توصيل المساعدات الانسانية من خلال برامجها تضعها في صراع مع مصالح الحكومات الغربية والذين هم من الداعمين الاساسيين للوكالة، ويظهر هذا الصراع في غزة وسوريا.
يتأثر اللاجئون الفلسطينيون في سوريا بالصراع القائم حالياً، حيث تتبادل اطراف الصراع القتال والقصف بالأسلحة الثقيلة مثل ما حدث في مخيم اليرموك، درعا، وعين التل وسبينة. ما ادى هذا الوضع لمنع الاونروا من العمل وعدم تمكنها من ادخال المواد الغذائية والمساعدات لأشهر عديدة وابرز مثال على ذلك مخيم اليرموك، من هنا نلاحظ ان العامل الانساني اصبح ثانوياً امام العامل السياسي.
اذاً يصعب على الاونروا توزيع المساعدات على اللاجئين بحالات النزاعات والحروب، اضافة الى ذلك فإن الاونروا تواجه فجوة في موازنتها العامة التي تؤثر على نوعية وكمية المساعدات التي تقدمها للاجئين الفلسطينيين، فقد اطلقت الاونروا في 14 كانون الثاني 2016 مبادرتين للحصول على 800 مليون دولار من اجل سوريا والاراضي الفلسطينية المحتلة، لمساعدة اكثر من 95% من اللاجئين الفلسطينيين السوريين البالغ عددهم 450,000، ومعظمهم قد لجؤوا الى لبنان والاردن، وقد ارتفع اعداد الذين يستفيدون من المساعدات الانسانية في غزة من 80000 في عام 2000 الى 830,000.
تمول الاونروا عادة برامج الطوارئ بشكل منفصل عن الموازنة العادية، عبر مساعدات يطلق عليها ” نداءات الطوارئ” ، والتي تقتصر على المساعدات الغذائية والمياه والخيام والبطانيات، ولا تدخل بها الحماية القانونية. من وجهة نظر الاونروا احد المخاطر التي تواجهها في نداءات الطوارئ هي ردة فعل الممولين، مثال على ذلك عندما ربحت حماس الانتخابات التشريعية في غزة وما تبعه من تجميدات للمساعدات الدولية المقدمة للحكومة الفلسطينية، اصدرت الوكالة تحذيرات عدة حول اثار قطع المساعدات وتجميد الاموال على الفلسطينيين، كما اصدرت نداء الطوارئ عام 2006، تطلب التمويل بقيمة 173.1 مليون دولار، وتم التجاوب بنسبة 80% من مجموع ما طلبته الوكالة، في العام التالي زاد الوضع تدهوراً في تشرين الثاني 2007، وتم التبرع للأونروا بنسبة 48% مما قد طلبته، ما جعل غزة تعيش في ازمة الى اليوم.[10]
لم يقتصر تأثير التمويل وانقطاعه على المساعدات الانسانية، بل امتد ليشمل ما يتعلق ببرامج الحماية التي تستحدثها الوكالة بالتعاون مع الجمعية العامة للأمم المتحدة في حالات الحروب، وقد تم تفعيل برنامج الحماية المؤقتة الذي كان معمولاً به اثناء الانتفاضة الاولى، فعملت الاونروا على استحداثه استناداً الى قرار مجلس الامن 605 لتوفير اليات الحماية للمدنيين الفلسطينيين الذين يعيشون تحت الاحتلال الاسرائيلي.[11]
كان هذا بتمويل من الولايات المتحدة الاميركية، فقد كان بمثابة المراقبة والابلاغ، فقد اشترطت الولايات المتحدة الاميركية في المادة 301-C من قانون المساعدات الخارجية الاميركية ان تقوم الوكالة بتقديم تقارير عن معلومات اللاجئين التي تم ازالة اسماءهم من الاونروا، ووقف دعم الانشطة الشبابية المرتبطة بمراكز عسكرية في الضفة الغربية وقطاع غزة، كذلك الاتصال المستمر مع العدو الاسرائيلي، والابلاغ عن عن الاجراءات التي تتخذها الوكالة ضد موظفيها الذين فشلوا في الحفاظ على النزاهة والحياد المطلوب، كما تم التوصل الى وضع خطة مكتوبة من قبل الاونروا لاجراء فحص للأشخاص الذين تم توظيفهم ضمن مساعدات الطوارئ.
اجابت الاونروا بأنها لم تعد تمول او تدعم الانشطة الشبابية، وانها تنفذ عمليات فحص امني لمن يتم توظيفهم ضمن برنامج الطوارئ، وانها ستقدم تقريرين في العام الواحد في هذا المجال.
طلب الكونغرس الاميركي من مكتب مساءلة الحكومة عام 2003، تقديم تقرير حول مدى امتثال وزارة الخارجية للمادة 301-C وآلية تنفيذها، حين قدم مكتب مساءلة الحكومة التقرير، لم يكن ناقداً للوكالة بشكل كامل، لأن وزارة الخارجية الاميركية لم تعط تعريفات قانونية واضحة للمصطلحات الواردة في المادة نفسها، لكن في الوقت ذاته، اكد التقرير على طلب الخارجية الاميركية بتقديم شهادات تؤكد على تنفيذ بنوده، كما اكد على ضرورة تعيين مسؤولين لمراقبة الوكالة وتوفير تمويل لتعيين موظفين دوليين لمراقبة الوكالة.
اشار التقرير الى عدة بنود تعيق عمل الاونروا وتمنعها من تنفيذ المادة 301-C الا وهي:
- عدم وجود اسرائيلي او فلسطيني لمراجعة طلبات الموظفين في الضفة الغربية وغزة.
- نقص المعلومات عن الاعتقالات الحالية او المحتملة لموظفي الاونروا، كما ان الاونروا لم تطلب معلومات تتعلق بالاعتقالات السابقة للموظفين.
- عدم قدرة الوكالة على وقف الغارات المسلحة على منشآتها.(لم يوضح التقرير اي غارات مسلحة او اذا قامت اسرائيل بقصف منشآتها).
- عدم قدرة الوكالة الاستعلام المباشر عن المستفيدين من خدماتها بطريقة تتوافق مع 301-C .
لم يأخذ الكونغرس الامريكي هذا التقرير بعين الاعتبار، فقد اعتبر ان التقرير لم يقدم الحجج الكافية ليمارس المزيد من الضغوطات في الميزانية لتغيير سياسة الوكالة جذرياً، وفي 21 حزيران 2005، ارسلت وزارة الخارجية الاميركية عبر سفارتها في عمان رسالة الى مكتب الوكالة تطلب منها تزويدها بالتالي:
- تقرير عن اجراءاتها لتجنب اي علاقة مالية مع الارهاب.
- اجراء فحوصات على موظفيها الحاليين والمحتملين والتأكد انهم غير مدرجين في قوائم العقوبات التي اصدرتها الامم المتحدة (لجنة 1267 المرتبطة بتنظيم القاعدة وحركة طالبان).
وافقت الاونروا في البداية، الا انها اشارت ان الطلب المقدم من مكتب مراقبة الاصول الاجنبية كان قيد النظرمن قبل المستشار القانوني في الامم المتحدة. ووعدت الوكالة بتقديم التقرير بعد صدور الرأي القانوني من الامم المتحدة.
كان الرأي القانوني الذي صدر في 2006، انه ليس من المناسب لمؤسسة تابعة الى الامم المتحدة ان تقوم بإنشاء نظام تدقيق وفحوصات امنية يتضمن لوائح ارهابية قد تم اعدادها من قبل. وعليه فقد امتنعت الوكالة من تنفيذ طلب مكتب مراقبة الاصول الاجنبية الاميركي.
الحماية القانونية
ان الحماية القانونية التي تقدمها المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين تختلف عن حماية الاونروا، فإن اللاجئين الفلسطينيين قد استثنوا من المادة D-1 من اتفاقية 1951 للاجئين، فإن الحماية التي تقدمها المفوضية هي ضمان الحقوق الاساسية والامن الجسدي للاجئين او النازحين او عديمي الجنسية، وتضمن اعادتهم قسراً الى اي بلد يتعرضون فيه للاضطهاد[12]، وتعتبر اتفاقية 1951 اداة لحمايتهم. اما فيما يخص الاونروا فهناك وثيقة تعرف UNRWA’S PROTECTION POLICY، صادرة عن مكتب الاونروا في القدس عام 2012، حيث قدمت هذه الوثيقة مفهوماً اخر للحماية، فهي مسؤولة عن حفظ الامن وكرامة اللاجئين، وتوفير الخدمات المتفق عليها دولياً من التعليم والصحة والخدمات الانسانية ، بالتواصل مع الاجهزة المعنية في الدولة والامم المتحدة والمنظمات غير الحكومية.
فالحماية التي تحدثت عنها الاونروا لا تحمي اللاجئين من التعرض للعودة القسرية التي يواجهونها اثناء هربهم من الحروب.
تجاوزت المفوضية اتفاقية 1951 التي تستثني الفلسطينيين من مادة D-1، بمساعدة بعض اللاجئين الفلسطينيين الذين هم خارج نطاق الاونروا، كمساهمات توطين اللاجئين في البرازيل ، وهم الذين بقوا عالقين على الحدود الاردنية – العراقية من 2004-2007 عقب فرارهم من العراق بعد سقوط نظام صدام حسين عام 2003.
[1] ) وكالة غوث وتشغيل لاجئي فلسطين في الشرق الأدنى الأونروا 6 أيلول 2014.
[2] ) ROSENDFELD 2010, 288-9.
[3] ) http://www.unsceb.org/content/FS-F00-03. 2015.
[4] ) UNITED NATION 2017.
[6] الاونروا 1981، الفقرة 26.
[7] ) UN can-help/how-we-are-funded
[8] ) UNRWA. “Government Partners.” Last Modified )November 12, 2015(, http://www.unrwa.org/how-you-can-help/government-partners
[9] Duffield, Mark. “Governing the Borderlands: Decoding the Power of Aid Paper presented at a Seminar on: Politics and Humanitarian
RWA. “How We Are Funded.” Last Modified )November 12, 2015(, http://www.unrwa.org/ar/how-you-can-help/how-we-are-funded
[8] ) UNRWA. “Government Partners.” Last Modified )November 12, 2015(, http://www.unrwa.org/how-you-can-help/government-partners
[9] Duffield, Mark. “Governing the Borderlands: Decoding the Power of Aid Paper presented at a Seminar on: Politics and Humanitarian Aid: Debates, Dilemmas and Dissension. 2001”
[10] ) James Lindsay, “Fixing UNRWA Repairing the UN’s Troubled System of Aid to Palestinian Refugees”, Policy Focus No.91, the Washington Institute for Near East Policy, January (2009): 12.
[11] ) Closing Protection GAP: Handbook on Protection of Palestinian Refugees in States Signatories to the 1951 Refugees Convention, (ed) Suzan Akram and Nidal Al-Azza. (Bethlehem: BADIL Resource Center For Palestinian Residency and Refugees Rights, 2015), 37
[12] المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين. “توفير الحماية: شبكة أمان”. 5 تشرين الأول2015.
