La réforme des finances publiques au Maroc The reform of public finances in Morocco
Prepared by the researche : Youssra Jay Koraichi ( Doctorante Chercheuse) Université Sidi Mohamed Ben Abdellah, FSJES-FES, MAROC – Laboratoire des Etudes Stratégiques et Analyses Juridiques et Politiques
Democratic Arabic Center
International Journal of Economic Studies : Twenty-ninth Issue – May 2024
A Periodical International Journal published by the “Democratic Arab Center” Germany – Berlin
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Résumé
La gestion des finances publiques s’avère une affaire urgente. Les mutations économiques et financières ayant marquées ces dernières années l’environnement national ont mis en évidence les limites du modèle de gestion adopté par l’Etat principalement en matière de gestion budgétaire.
A cet égard, les pouvoirs publics ont engagé un vaste chantier de réformes visant le renforcement des marges de manœuvre budgétaire et la soutenabilité à moyen terme des finances publiques. La gestion axée sur les résultats est une nouvelle approche de gestion qui marque le passage d’une logique de gestion basée sur les moyens à une autre basée sur les résultats. La gestion axée sur les résultats (GAR) oriente les ressources financières et humaines vers l’atteinte des résultats escomptés, c’est la raison pour laquelle les pays développés et même ceux en voie de développement ont adopté cette démarche, notamment le cas du Maroc.
Cet article vise à montrer la conciliation entre la liberté de gestion et l’obligation du contrôle, dans la nouvelle gestion publique amorcée au Maroc depuis le début du nouveau siècle, confirmée par la dernière constitution de 2011 et consolidée par la dernière réforme de la loi organique relative à la loi de finances de 2015.
Abstract
The management of public finances is an urgent matter. The economic and financial changes that have marked the national environment in recent years have highlighted the limits of the management model adopted by the State, mainly in terms of budgetary management.
In this respect, the public authorities have embarked on a vast project of reforms aimed at strengthening budgetary room for maneuver and the medium-term sustainability of public finances. Results-based management is a new management approach that marks the transition from a management logic based on means to another based on results. Results-based management (RBM) directs financial and human resources towards the achievement of expected results, which is why developed and even developing countries have adopted this approach, particularly the case of Morocco.
This article aims to show the reconciliation between the freedom of management and the obligation of control, in the new public management initiated in Morocco since the beginning of the new century, confirmed by the last constitution of 2011 and consolidated by the last reform of the organic finance law of the 2015.
Introduction
La finance publique est définies par Maurice Duverger par la « Science des moyens par lesquels l’Etat et les Autres collectivités publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques, par la répartition entre les individus des charges qui en résultent. (…) La définition des finances publiques est devenue beaucoup moins précise. On pourrait dire qu’elle est dans la conception moderne : la science qui étudie l’activité de l’Etat en tant qu’il emploie des techniques particulières, dites techniques financières : dépenses, taxes, impôts, emprunts, procédés monétaires et budget [1]».
D’un point de vue juridique, les finances publiques sont considérées comme la branche du droit public consacrée à l’étude des règles et procédures qui régissent le mode d’acquisition des ressources par les collectivités publiques, le mode d’utilisation de ces ressources, l’enregistrement des opérations y afférentes dans des comptes, ainsi que les règles qui régissent les agents prenant part à ces opérations. Il s’agit de l’étude des ressources, des charges et des comptes d’Etat, des collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociale, des établissements publics et de toutes autres personnes morales de droit public. Elles sont au cœur des décisions politiques et constituent un des principaux leviers de l’action publique.
Pour l’Etat moderne, les finances publiques ne sont pas seulement un moyen d’assurer la couverture de ses dépenses d’administration : mais aussi et surtout un moyen d’intervenir dans la vie sociale, d’exercer une pression sur les citoyens pour organiser l’ensemble de la nation.
Il est vrai que les systèmes constitutionnels sont divers et que les applications qu’ils donnent au principe de séparation des pouvoirs prennent des formes très variées[2] qui intègrent les spécificités historiques et culturelles caractérisant les différentes sociétés et leurs régimes politiques. Il est évident de retenir ici que les vertus générales du principe que sont l’équilibre, la collaboration et l’interdépendance des autorités supérieures de l’Etat et d’après lesquelles « serait réalisé au niveau de l’action parlementaire et gouvernementale, un système de freins et de contrepoids qui est le propre du constitutionnalisme libéral »[3].
A la faveur d’une gouvernance budgétaire efficiente et plus transparente, le Maroc s’est délibérément engagé dans une dynamique de réformes, dynamique désormais marquée par un nouveau modèle de gouvernance fondé sur la constitutionnalisation et le renforcement du rôle des institutions de bonne gouvernance.
La constitution marocaine dote le parlement des outils de contrôle que l’on retrouve dans les lois fondamentales des pays les plus démocratiques, et qui vont des questions orales jusqu’aux commissions d’enquête. Mais l’action gouvernementale n’est jamais évaluée a posteriori par rapport à son efficacité, à sa pertinence et à son utilité. A ce titre, la nouvelle attribution introduite par l’article 70 de la constitution de 2011 en faveur du Parlement qui désormais « évalue les politiques publiques », représente le franchissement d’une étape importante sur le chemin de la construction démocratique.
A cet égard, les pouvoirs publics ont engagé un vaste chantier de réformes visant le renforcement des marges de manœuvre budgétaire et la soutenabilité à moyen terme des finances publiques. De la sorte, la politique budgétaire prônée ces dernières années vise principalement le soutien de la croissance économique, le rétablissement progressif des équilibres macroéconomiques et l’amélioration globale de la performance au sein des administrations publiques.
Cet effort d’affermissement de la performance publique est appuyé par le nouveau cadre de gestion préconisé par la Loi Organique relative à la Loi de Finances de 2015, dont les principales actions sont axées sur la maitrise de la dépense, l’amélioration des procédures de gestion publique et le renforcement des contrôles. Il n’est plus question de moyen mais plutôt de résultat.
La gouvernance publique marocaine, en ce début de siècle, connaît une mutation profonde mais sereine, englobant des aspects multiples (réforme constitutionnelle, évolution de la réglementation financière publique, modernisation de l’administration et des systèmes d’information…) ;
Dans cet ordre d’idées la problématique générale de ce thème est la suivante : Quelles sont les réformes budgétaires éclairer par les politiques publiques pour avoir une forte gouvernance financière publique ?
Dans ce sens, l’importance de ce thème permettra d’étudier d’une part les nouvelles mesures adoptées dans le cadre de la démarche de performance (A), et d’autre part, les défis à relever pour la mise en œuvre (B), plus, savoir les dispositifs du contrôle (C).
A- la gouvernance financière publique marocaine, un système en gestation
La première décennie du 21ème siècle a été riche en réformes. Plusieurs textes régissant la matière financière publique ont été rénovés assez fondamentalement, ouvrant ainsi la voie à une modernisation évolutive de la gouvernance.
a-L’entrée en vigueur de la Loi 62-99[4]
Le contrôle juridictionnel des finances publiques a été constitutionnalisé en 1996. Son assise juridique a connu ainsi une consolidation qui présageait de perspectives de renforcement importantes à l’avenir. La Loi 62-99 n’a pas démenti cet augure puisque les juridictions financières se sont vues promues à plusieurs titres : leur autonomie ; leur renforcement structurel, leur démembrement régional ; leurs procédures ; leurs moyens … mais surtout, les juridictions financières ont été dotées d’attributions nouvelles, celles relatives au contrôle de la gestion, lesquelles, pour la première fois au Maroc, permettaient à un organe autonome de contrôle des finances publiques d’excéder le cadre de la régularité et d’explorer l’étendue indéfinie et non délimitée de la pertinence des choix publics, de l’efficacité et de la performance.
Les juridictions financières ainsi renforcées constituent désormais une composante fondamentale de la gouvernance publique. Leur propre évolution est déterminante de celle de l’ensemble de la machine financière publique. Il est indispensable que cette institution constitutionnelle se donne les moyens et la volonté d’affirmer ses attributions et de jouer son rôle primordial de modernisation de la gestion publique. « La cour des comptes assiste le parlement dans les domaines de contrôle des finances publiques…. » (Article 148 de la constitution de 2011). «Le parlement exerce le pouvoir législatif. Il vote les lois, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques… »[5] .
Cette dimension constitutionnelle de la mission de la cour, l’assistance du parlement dans l’exercice de l’essence même de son rôle, notamment en matière d’évaluation des politiques publiques, ouvre pour l’institution supérieure de contrôle des finances publiques une ère nouvelle de son existence.
Cependant, bien que la cour bénéficie d’une autonomie constitutionnellement proclamée et d’attributions désormais rénovées, renforcées et extrêmement élargies, son action ne peut être évaluée à l’aune exclusive d’une idée ontologique de son existence et de ses pouvoirs. Bien au contraire, Cette institution qu’on veut supérieure dans les textes qui l’institut a besoin d’appuis fondamentaux, solidement ancrés dans la réalité politique et institutionnelle du pays, pour qu’elle puisse accéder dans la vraie vie à la hauteur textuelle de ses actes de naissance[6].
En effet, pour assister le parlement, la cour a besoin d’être sollicitée. Cette affirmation qui semble frôler la banalité résume cependant toute la complexité relative à l’expression de la volonté parlementaire en matière financière. Nuançons quelque peu notre affirmation pour la rendre moins banale : la valeur de la production de la cour ne peut être qu’à la mesure de la valeur du parlement sollicitant.
Pour rendre compte de la conduite et des résultats des politiques publiques, la cour a besoin d’y être invitée par un parlement fort, exprimant 6 une volonté fortement déterminante des politiques publiques à évaluer. La cour qui s’appuierait sur un terrain politique solide dans ses valeurs et dynamique par ses mécanismes trouverait les moyens, ou exigerait la mise à sa disposition des outils lui permettant de rendre compte de l’exécution de la volonté du législateur.
La reddition des comptes représente l’une des stipulations constitutionnelles majeures de la réforme de juillet 2011. L’article 154 inaugurant le chapitre XII traitant de la bonne gouvernance introduit en effet une terminologie constitutionnelle nouvelle en adoptant les concepts usités depuis longtemps dans les sphères revendicatives et/ou celles relatives aux réformes administratives: « couverture équitable du territoire », « normes de qualité », « transparence », « normes de reddition des comptes et de responsabilité ».
Nous nous intéressons ici au concept de reddition des comptes dans sa forme la plus essentielle, c’est-à-dire celle qui se pose la question de savoir quelle a été la volonté du législateur, acteur constitutionnel détenteur du pouvoir de vote de la Loi de Finances, elle-même expression des politiques publiques. Un contrôle ex-post des politiques engagées qui chercherait à se conformer aux règles et principes constitutionnels de l’article 154 précité devrait nécessairement rendre compte de la volonté qui aurait été exprimée par le législateur selon des formulations précises, et visant des objectifs quantifiables, mesurables, vérifiables et évaluables.
Une condition fondamentale hypothèque l’applicabilité des dispositions de les politiques publiques doivent émaner de la volonté d’un parlement représentatif des forces politiques du pays. Sous cette condition, un gouvernement émanant de la même représentation et qui détermine une politique gouvernementale, engage sa propre responsabilité ainsi que celle des forces politiques dont il est issu. La reddition des comptes atteindrait alors la sphère politique et ce sont les formations politiques qui donneraient l’exemple de cette pratique démocratique[7].
La détermination des politiques publiques requiert donc que les institutions démocratiques jouissent de la force légale et réelle leur permettant d’exprimer leur volonté pleinement et fortement.
Les coalitions gouvernementales larges ne sont pas faites pour servir cette requête. En amont de cette affirmation, c’est une idée fondamentale qu’il faut souligner : c’est tout le paysage partisan qui hypothèque le degré d’autonomie de la cour des comptes, qui détermine la qualité de ses analyses et de ses productions, qui rehausse l’efficacité et la pertinence de ses actions… « L’éparpillement » partisan engendre la dilution de la volonté du législateur et la perte de vigueur lors de la mise en œuvre des dispositions constitutionnelles objet des articles 70 et 148 précités.
Par ailleurs, cette première condition doit nécessairement être corrélée par une deuxième : le législateur doit bénéficier de la visibilité suffisante quant à la conduite des politiques par lui exprimées ; la complexité des structures administratives et de leurs activités ne doit pas constituer un mobile ou un prétexte permettant au gouvernement de s’émanciper de la volonté du législateur au moment de la conduite des politiques votées. L’évolution de la gouvernance publique ne pourra pas se faire sans l’alimentation continuelle de la synergie fondamentale alimentée par les influences de l’ensemble des composantes du système.
b- Une budgétisation axée sur les résultats
Le Maroc se situe encore dans la phase initiale de l’instauration du système de gestion et de budgétisation centré sur les résultats. En effet, le ministère de l’Economie et des Finances a opté pour une démarche progressive permettant une transition souple vers l’atteinte de la performance[8].
Dans le cadre de la substitution de la gestion axée sur les moyens par la gestion axée sur les résultats, plusieurs mesures ont été adoptées visant le renforcement de la performance de la gestion publique à savoir :
Programmation triennale : La mise en place de la programmation budgétaire triennale permettant le soutien de la pérennité des politiques publiques et l’accroissement de l’efficacité de l’allocation des ressources budgétaire. Cette programmation a été mise en œuvre dans le but d’offrir une meilleure visibilité aux gestionnaires et permettre un suivi régulier de la performance globale des politiques publiques marocaines.
Programmes budgétaires : La structuration du budget en programmes budgétaires correspondant, dans une dimension budgétaire, à des enveloppes de crédits consacrées à une politique publique. Dans une dimension managériale, le pilotage de ces politiques incombe aux responsables des programmes qui définissent les procédures et le mode d’organisation pour l’atteinte des objectifs associés à chaque programme. Ils sont également chargés de son animation et responsable de l’atteinte des objectifs fixés, sous l’autorité du ministre concerné. En ce qui concerne la dimension relative à la performance de l’action publique, les programmes sont impérativement ministériels, facilement gérables, de taille importante et faisant l’objet de rapport de performance permettant l’évaluation de la gouvernance des politiques publiques.
« Concernant les programmes de politiques publiques, la réflexion stratégique doit se baser sur une confrontation entre les finalités, les contraintes et les ressources, sur une analyse des résultats antérieurs et sur une concertation entre les différents acteurs intervenant dans le pilotage du programme.
Pour les programmes de fonctions support, ils desservent de manière indivise plusieurs programmes de politiques publiques et sont mobilisés pour réaliser des prestations au bénéfice des programmes de politiques publiques. Dès lors, leur stratégie doit être élaborée en prenant en considération notamment l’optimisation des moyens des fonctions support, la mutualisation des prestations au profit des structures des ministères. Elle doit être alors basée notamment sur des objectifs de qualité de service et d’efficience »[9] .
Gestion axée sur les résultats : la mise en place d’une gestion budgétaire axée sur les résultats. Avant de développer les efforts déployés par le Maroc dans la gestion axée sur les résultats, il conviendrait de définir explicitement ce nouveau concept :
« La gestion axée sur les résultats est une stratégie ou méthode de gestion appliquée par une organisation pour veiller à ce que ses procédures, produits et services contribuent à la réalisation de résultats clairement définis » Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD).
« C’est un moyen d’améliorer l’efficacité et la responsabilité de la gestion en faisant participer les principaux intervenants à la définition de résultats escomptés, en évaluant les risques, en suivant les progrès vers l’atteinte de ces résultats, en intégrant les leçons apprises dans les décisions de gestion et les rapports sur le rendement » L’Agence Canadienne de Développement International (ACDI).
Un trait caractéristique de la gestion des performances a été d’imposer l’idée que des tests pilotes soient réalisés avant l’approbation de ce nouveau projet. De ce fait, le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) a introduit le budget axé sur les performances dans les organismes pilotes à compter de l’exercice 2014 dans le cadre de la première vague de préfiguration regroupant 4 organismes publics dont le MEF. Deux autres opérations de configuration ont été effectuées et qui ont concerné 12 autres départements ministériels avant que l’ensemble des autres départements ne soit associés à la gestion axée sur la performance dans le cadre de la quatrième vague de préfiguration.
Cependant, l’absence d’expérience dans la gestion des performances et la difficulté de mesurer les performances sont des contraintes majeures à la réalisation de cette nouvelle approche. En effet, les organismes publics doivent définir dans le cadre du projet de performance la stratégie adoptée à moyen terme, les objectifs de performances, les programmes et projets, les indicateurs de performances, les méthodes de mesure utilisées ainsi que le budget correspondant aux objectifs fixés[10].
Un rapport sur la performance de l’organisme doit également être élaboré mentionnant les principaux résultats réalisés, les objectifs de performances non réalisés ainsi que les raisons justifiant les écarts de performance. La définition des objectifs, des indicateurs ainsi que l’évaluation de la performance de chaque département ministériel constituent pour le Maroc un défi important à relever dans la démarche d’amélioration globale de la performance publique.
B- Les défis à relever pour la mise en œuvre
Cependant, la rationalisation des finances publiques marocaines et l’amélioration de la performance financière des administrations est un long processus dont les défis sont colossaux. Il est nécessaire de traiter les défis concernent les ressources humaines (a) puis l’évolution des systèmes d’Information (b).
- Ressources humaines
Les réformes relatives aux finances publiques en cours et notamment la LOLF sont porteuses d’enjeux pour l’ensemble de la gestion des ressources humaines, mais ce changement se cristallise avec une acquitté particulière s’agissant des cadres supérieurs ou dirigeants. C’est un enjeu de gouvernance pour les impliquer réellement dans la stratégie, en faire des acteurs de changement et pas seulement de « hauts exécutants»[11].
L’idée est de faire évoluer le point de vue des gestionnaires dans un sens favorable à une meilleure efficacité. On voudrait en particulier élever le degré de connaissance du secteur public en intégrant dans le processus de formulation des politiques une information sur les accomplissements de celle-ci : L’Etat et ses agents, en utilisant efficacement les ressources mises à leur disposition offrent-t-ils des services, des prestations et des produits bien adaptés aux besoins des citoyens ? L’Etat –apporte –t-il un plus?
Ces changements de grande envergure, quel que soit leurs points d’application butent souvent sur l’aspect humain et sur la difficulté à modifier les comportements. Les aspects psychologiques deviennent dominants, la gestion doit en tenir compte et le rôle des responsables doit être réaffirmer : ils doivent exercer un réel leadership[12].
Conduire l’organisation tout en impliquant ses membres, nécessite l’adoption d’un style qui soit le plus cohérent possible au regard des personnes, des objectifs et des situations, tout en laissant au corps social le temps nécessaire de s’approprier la démarche. C’est cet investissement personnel qu’il faut canaliser pour favoriser la flexibilité et la réactivité.
Ajoutons encore ceci qui nous paraît aujourd’hui d’une brûlante actualité, alors que l’administration est prise dans un tourbillon incessant de « réformes ».
A trop se focaliser sur le changement organisationnel, parce qu’il est plus facilement apparent, ou en oublie trop souvent que le changement social, qui signe lui, le vrai changement, est affaire de durée et de méthode. La capacité de l’organisation à changer réside dans la capacité à mobiliser ses acteurs.
L’organisation en mouvement ne marche que si on arrive à fédérer autour des programmes et projets les compétences humaines et les gens qu’on arrive à faire progresser. Les contraintes, tout le monde en a, mais est ce qu’elles ne peuvent pas être envisagées comme des opportunités ? La difficulté c’est tout le monde n’a pas la même capacité à y faire face[13].
L’initiative, les bonnes idées et les succès viennent surtout de la base. On a autour de nous des gens qui sont confrontés tous les jours à des processus et c’est eux qui savent les faire évoluer, et le manager est là pour mettre tout ça en musique. On souhaite avoir des managers un peu plus coach, qui permettent au personnel de résoudre des problèmes, plutôt que des managers qui dirigent, qui donnent des ordres.
- Défis technologiques : les systèmes d’information
La transition du Maroc vers une économie de l’information devient nécessaire surtout dans une époque où l’intelligence et le savoir figurent parmi les principales sources de richesse économique dans le monde.
En effet, la numérisation de l’information et la croissance de la part immatérielle de la richesse produite ont de fortes répercussions tant sur l’économie du pays que sur la société. De la sorte, l’information se présente comme une source stratégique permettant de conduire le pays vers plus de transparence, de performance et de démocratie. C’est pourquoi il est primordial d’insérer le Royaume du Maroc dans la société de l’information et du savoir.
D’une première part, la méthode centrée sur les résultats est synonyme d’une augmentation du volume et de la nature de l’information générée que l’on met au service de la budgétisation et de la gestion, elle est relative aux coûts, intrants et aux résultats.
De façon caractéristique, cette information est utilisée pour fixer des objectifs, des résultats et des indicateurs, afin que les personnes et les organisations puissent rendre compte de leur réalisation. Néanmoins, l’information de source administrative afférente à la dépense publique s’avère globalement mal adaptée aux nouveaux enjeux induits par la nouvelle approche centrée sur les résultats. Les administrations fonctionnent selon une logique administrative, qui rend la communication peu opérationnelle[14].
En effet, il est important que les entités chargées de gestion budgétaire réussissent à convertir les données en information fiables et utiles.
D’autre part, la maîtrise des nouvelles technologies passe nécessairement par un ajustement des compétences aux nouveaux outils ainsi que par la planification de la formation adéquate à son utilisation.
Pour ce faire, l’administration publique devrait relever le défi du savoir et du développement, s’intéresser d’avantage aux personnes détentrices de la connaissance et créer un climat permettant l’échange de l’information.
Elle devrait également être en mesure de faire face aux contraintes relatives au progrès technologique induit par sa nouvelle gestion de la performance, ainsi que le coût engendré par ses techniques.
De ce fait, il est essentiel de développer et d’acquérir des technologies fiables permettant d’assurer l’évolution de l’administration publique et de former un personnel spécialisé ayant les qualifications et les compétences nécessaires afin de simplifier les procédures administratives et piloter les projets de performance.
- La nouvelle gestion publique au Maroc et l’obligation du contrôle
Le contrôle, dérivé de « contre – rôle), est une opération consistant à vérifier si l’organe chargé de l’exécution budgétaire a respecté les exigences liées à sa fonction et les règles qui s’imposent à elles[15]. Il constitue une dimension importante des finances publiques en particulier, et de la gestion publique en général. Plusieurs raisons justifient l’exercice du contrôle. D’abord, parce qu’il s’agit de deniers publics, fournis principalement par les contribuables, le contrôle de l’emploi de ces fonds est un besoin démocratique en vue de s’assurer de leur bonne gestion.
Ainsi, en France, l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dispose que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».
Dans le même sens, l’article XV de la même déclaration dispose dont « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Ensuite, il s’agit de s’assurer que les actions publiques entreprises par les gestionnaires publiques contribuent bien à la mise en œuvre des politiques publiques. En effet, on assiste à une multitude de dispositifs de contrôle interne et externe exercé sur la gestion publique[16]. On peut avancer à cet égard :
Les contrôles des engagements de dépenses de l’État
Ces contrôles interviennent préalablement à tout engagement (contrôle à priori). Conformément à l’article 3 du Décret n° 2-07-1235, relatif au contrôle des dépenses de l’État[17]. À ce niveau, le comptable public exerce un contrôle de régularité et un contrôle budgétaire.
Le Contrôle de régularité consiste à vérifier que les propositions d’engagement de dépenses sont régulières au regard des dispositions législatives et réglementaires d’ordre financier. Alors que, le contrôle budgétaire s’exerce dans le cadre des rubriques budgétaires de la loi de finances et porte sur : la disponibilité des crédits et des postes budgétaires, L’imputation budgétaire, l’exactitude des calculs du montant de l’engagement, le total de la dépense à laquelle l’administration concernée s’oblige pour toute l’année d’imputation et La répercussion éventuelle de l’engagement sur l’emploi total des crédits de l’année en cours et des années ultérieures.
Toutefois, il y a des dérogations à ces contrôles et des contrôles modulés en fonctions des capacités gestionnaires des services ordonnateurs.
Les contrôles de paiement
Toujours, dans le processus d’exécution des dépenses publiques, au moment du paiement, le comptable public exerce un contrôle de validité de la dépense, portant sur : l’exactitude des calculs de liquidation, l’existence du visa préalable d’engagement, lorsque ledit visa est requis, Le caractère libératoire du règlement. Il s’assure aussi de la signature de l’ordonnateur qualifié ou de son délégué, de la disponibilité des crédits de paiement de la production des pièces justificatives prévues par les nomenclatures établies par le ministre chargé des finances[18].
Le contrôle exercé par l’inspection générale des finances (IGF)
L’IGF est une ancienne institution, créée par le dahir n° 1-5-269 du 14 avril 1960[19]. C’est un corps d’inspecteurs rattaché directement au ministre de l’Économie et des Finances et chargé d’effectuer des missions d’inspection et de contrôles auprès de plusieurs organismes et institutions, comme la vérification des ordonnateurs et des comptables de l’État, le contrôle des entreprises et établissements publics, le contrôle des collectivités locales et de leurs groupements, le contrôle des organismes subventionnés, l’audit des projets financés par les institutions financières Internationales.
Ainsi, elle dispose de pouvoirs d’investigations extrêmement larges. Par ailleurs, et à la demande du Gouvernement ou du ministre des Finances, elle effectue l’évaluation de politiques publiques à caractère financier ou budgétaire ; En cas d’irrégularité grave, les inspecteurs des finances rendent compte sans délai à l’inspecteur général et à l’autorité ayant pouvoir disciplinaire sur le comptable. Les contestations effectuées par les inspecteurs des finances sont consignées dans des rapports adressés aux agents vérifiés. Ceux-ci doivent y répondre, par écrit, dans un délai de 15 jours suivants la réception du rapport. Les inspecteurs peuvent, à leur tour, formuler des observations sur ces réponses. L’ensemble de ces documents est remis à l’inspecteur général qui le transmet, avec ses remarques éventuelles, au ministre dont dépendent les services vérifiés.
L’IGF élabore le rapport d’audit de performance accompagnant le projet de loi de règlement de la loi de finances, selon les modalités fixées par arrêté du ministre chargé des finances. Avec le développement de la gouvernance et de la gestion publique axée sur les résultats, l’IGF commence de s’éloigner de l’approche vérification et de s’orienter vers l’approche d’audit financier et de performance.
Le contrôle exercé par l’inspection générale de l’administration territoriale (IGAT)
Créée par le décret n° 2-94-100 du 16 juin 1994[20] et rattachée directement au ministre de l’Intérieur, l’IGAT a pour mission le contrôle et la vérification de la gestion administrative, technique et comptable des services relevant du ministère de l’Intérieur, des collectivités territoriales et leurs groupements.
L’IGAT a le pouvoir de se faire présenter tous les documents nécessaires pour l’accomplissement de ses missions et présente des rapports de ses missions au ministre de l’Intérieur. Elle est chargée, aussi, d’auditer les projets INDH en collaboration avec l’IGF. Elle élabore des rapports de ses travaux, qu’elle transmet au ministre de l’Intérieur.
Le contrôle exercé par les inspections générales des autres ministères (IGM)
Les IGM sont directement rattachées à leurs ministres et ont pour mission principale de suivre le fonctionnement des services dépendants des ministères et d’en informer le ministre concerné. Elles peuvent être investies de missions d’audit interne, d’inspections, d’investigations et présentent des rapports de ces missions au ministre[21].
Le contrôle exercé par les juridictions financières
Le contrôle supérieur des finances publiques est dicté par les exigences de la bonne gouvernance, de la transparence et de la démocratie, c’est ainsi que le Maroc a tenu, à l’instar de tous les Etats modernes, à ériger la Cour des comptes en institution constitutionnelle, en lui confiant la mission de contrôle d’exécution des lois de finances, d’assistance au Parlement et au Gouvernement dans les domaines relevant de sa compétence et de rendre compte à sa Majesté le Roi’, de l’ensemble de ses activités[22].
De même, et en vue de promouvoir la politique de décentralisation, la Constitution a institué des Cours régionales des comptes qu’elle a investies des missions du contrôle des comptes et de la gestion des collectivités locales et de leurs groupements. Les missions dévolues aux Juridictions Financières ont été, ainsi, mieux définies dans l’objectif d’assurer l’exercice d’un contrôle intégré et équilibré sur tous les intervenants dans les différents actes de gestion des finances publiques, à savoir: l’ordonnateur, le contrôleur, et le comptable public[23].
Selon la constitution, la Cour des comptes a pour mission la consolidation et la protection des principes et valeurs de la bonne gouvernance, de transparence et de la reddition des comptes de l’Etat et des organismes publics (article 147). Elle assure le contrôle supérieur de l’exécution des lois de finances. À ce titre, elle exerce trois types d’attributions :
D’abord, elle est chargée du jugement des comptes des comptables publics et de la gestion de fait ; elle s’assure de la régularité et de la sincérité des comptes de l’État.
Ensuite, elle exerce la discipline budgétaire et financière. À cet effet, elle exerce un contrôle juridictionnel et sanctionne, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent les opérations de recettes et de dépenses des organismes ;
En fin, elle effectue le contrôle de la gestion et de l’utilisation des fonds : à cet effet, elle apprécie la qualité de la gestion des organismes et formule, éventuellement, des suggestions pour en améliorer les méthodes et en accroitre l’efficacité et le rendement. Par ailleurs, la Cour des comptes assiste le parlement en matière de contrôle des finances publiques. Elle assiste, aussi, le gouvernement dans les domaines relevant de sa compétence en vertu de la loi.
Le contrôle politique
Le parlement est devenu un acteur important de la gestion publique. Ainsi, en plus de ses rôles classiques de législation, de contrôle du gouvernement et de vote des lois de finances, il est appelé à assurer l’évaluation des politiques publiques (article 70 de la constitution de 2011).
Par ailleurs, l’article 76 énonce « le gouvernement soumet annuellement au parlement une loi de règlement de la loi de finances au cours du deuxième exerce qui suit celui de l’exécution de ladite loi de finances… ».
En effet, le contrôle à postériori du parlement s’effectue, notamment, lors de l’examen et du vote du projet de la loi de règlement. Toutefois, ce contrôle est trop souvent délaissé par les parlementaires eux-mêmes, qui restent persuadés que leur pouvoir essentiel se situe au niveau de l’autorisation[24], c’est à dire au moment de l’examen et du vote du projet de la loi de finances.
Il convient donc de revaloriser la loi de règlement qui constitue un support essentiel du contrôle parlementaire. Pour l’exercice de ses missions de contrôle des finances publiques, le parlement peut solliciter l’assistance de la Cour des comptes.
Le contrôle exercé par la société civile
Dans un contexte où la bonne gouvernance et la démocratie constituent des fondements universels, la société civile, au sens large du terme (associations, citoyens, presses, universités…), joue un rôle très important dans le domaine de la gestion publique, dans la perspective d’efficacité, de pertinence, d’efficience, de qualité, d’égalité, et de démocratie participative. C’est dans ce sens que Maurice Baslé[25] considère « que dans les démocraties non autoritaires, les politiques publiques ne tombent pas ou ne devraient pas tomber, ou devraient de moins en moins tomber « d’en haut » sur des bénéficiaires » ; que ceux-ci ne sont pas et ne devraient pas être des « consommateurs usagers simples ou passifs ».
La société civile exerce un contrôle social sur les finances publiques et peut influencer sur le contenu et la qualité des politiques publiques, soit directement dans le cadre des approches de consultation, soit indirectement en créant des contrepouvoirs et des pressions sur les autres acteurs de la gestion publique. Pour permettre aux citoyens de suivre les dépenses publiques et de prendre connaissance des niveaux du déficit budgétaire et de l’endettement public, ainsi que de l’évolution des principaux indicateurs macro-économiques, le ministère des finances élabore et publie un document simplifié de la Loi de Finances, appelé « budget citoyen ».
Ce budget citoyen présente les objectifs fondamentaux de la loi de Finances, cite ses principaux chiffres et la répartition des dépenses et des recettes de l’État et met en exergue les services à caractère social relevant des secteurs intéressant les citoyens, comme l’éducation, la santé et le logement. En fin, le budget citoyen donne une idée sur les indicateurs relatifs à la stabilité macroéconomique, en l’occurrence le déficit budgétaire et le niveau de la dette publique, permettant d’offrir aux citoyens une présentation synthétique et simplifiée des données relatives aux politiques publiques.
Conclusion
La réforme relative à la gestion des finances publiques constitue un chantier important d’amélioration de la performance du secteur public. La gestion axée sur les résultats qui figure au cœur de la démarche de performance de la nouvelle loi organique enlumine de plus en plus la gestion publique à travers cette nouvelle approche managériale de la conceptualisation et du contrôle de la dépense publique.
Aujourd’hui, il ne s’agit plus de réaliser les activités selon une logique de moyens, mais plutôt d’identifier des objectifs réfléchis à atteindre et d’obtenir des résultats satisfaisants tout en optimisant l’utilisation des ressources de l’Etat.
En outre, il faut retenir que la gestion axée sur les résultats permet de planifier, d’organiser, ainsi que de contrôler le circuit par lequel passent les dépenses publiques de l’Etat dans le but d’obtenir des résultats optimaux.
La budgétisation et la gestion par les résultats donnent une plus grande portée en augmentant et en diversifiant l’information générée et utilisée. On s’accorde à reconnaître que les résultats sont ce qui importe vraiment pour les responsables politiques et la société, et que le système d’élaboration des budgets et de gestion publique doivent essayer d’en tenir compte.
Dans ce contexte, la gestion axée sur les résultats est un survol de l’ensemble des ministères, qui permet de suivre les avancées des pratiques de gestion par les résultats. Comme les rapports ministériels sur le rendement sont soumis au parlement en même temps que le bilan annuel des résultats de l’action de l’Etat et publiés avant le début de l’exercice budgétaire suivant, ils constituent la toile de fond pour le prochain projet de résultats et pour le nouveau budget.
Parmi les objectifs majeurs de la nouvelle gestion publique, deux sont majeures : l’augmentation de la liberté de gestion et la responsabilisation des gestionnaires sur l’atteinte des résultats. À cet effet, le contrôle, en tant que dimension importante de la gestion publique, ne peut être supprimé, mais il devrait être métamorphosé, à fin de concilier entre l’objectif technique et managérial de liberté et l’obligation démocratique et politique du contrôle.
Par conséquent, d’un contrôle de régularité, on maigre vers un contrôle de performance et de résultats ; et d’un contrôle à priori, on évolue vers un contrôle à postériori. En effet, de nouveaux métiers de contrôle devraient être développés dans le secteur public : l’audit et le contrôle interne, l’évaluation, le pilotage, et le contrôle de gestion. En d’autres termes, les contrôles administratifs sont renforcés.
Bibliographie
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– Rapport annuel de la Cour des comptes au titre de 2022-2023 .
[1] Maurice Duverger, « Finances publiques », Edition Puf, Collection Themis Droit, 1989. p.87.
[2] « Pour la Banque mondiale, la gouvernance recouvre les normes, traditions et institutions à travers lesquelles un pays exerce son autorité sur le bien commun, dans une optique de développement. Le niveau de capital social d’un pays peut aider à la réussite des plans de développement économique comme au développement de la démocratie. La bonne gouvernance recouvre aussi bien la capacité du gouvernement à gérer efficacement ses ressources, à mettre en œuvre des politiques pertinentes, que le respect des citoyens et de l’État pour les institutions, ainsi que l’existence d’un contrôle démocratique sur les agents chargés de l’autorité » in : http://fr.wikipedia.org/wiki/Gouvernance.
[3] MENOUNI Abdelatif : « constitution et séparation des pouvoirs » in trente années de vie constitutionnelle au Maroc, L-G-D-J, 1993, p. 176.
[4] Dahir n° 1-02-124 du 1 er rabii II 1423 (13 juin 2002) portant promulgation de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières.
[5] Article 70 de la constitution de 2011 , Dahir n° 1.11.91 du 27 chaâbane 1432 (29 juillet 2011) portant promulgation du texte de la constitution, bulletin official, n° 5964 du 28 chaâbane 1432 (30/07/2011), p. 1766.
[6] HARAKAT Mohamed : Finances publiques et droit budgétaire au Maroc, Imp. El MAARIF AL JADIDA, 2002, p. 194.
[7] l’article 154 de la constitution ,précitée, p. 1766.
[8] Article 39 de Loi-organique n° 130.13,Dahir n° 1-15-62 du 14 chaabane 1436 (2 juin 2015), Identifier des indicateurs de performance:
A chaque objectif doivent être associés un ou plusieurs indicateurs chiffrés, permettant d’apprécier les résultats du programme considéré.
Un indicateur peut être défini comme une variable ayant pour objet de mesurer la réalisation de l’objectif le plus objectivement possible.
Ces indicateurs associés aux objectifs suivent la même typologie: l’efficacité socio-économique, l’efficience et la qualité de service.
La démarche de performance par programme figure dans les projets de performance élaborés par les ministères.
[9] Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des Finances, « Guide de la performance », 2016, p.23.
[10] Cercle d’analyse économique de la fondation Abderrahim BOUABID : le Maroc a-t-il une stratégie de développement économique ? Rapport, juin 2010, p. 59.
[11] Mohamed EL KHAOULANI « La gouvernance financière publique : la budgétisation et la gestion centrée sur les résultats », la Trésorerie Générale du Royaume, 2017, p.12.
[12] M. El Khaoulani, op.cit, p.15
[13] Ibid, p.16.
[14] Mohamed Achraf NAFZAOUI et Soukayna FERDOUSSI, « La démarche de la performance dans la gestion des finances publiques : une budgétisation centrée sur les résultats », revue almanara pour les études juridiques et administratives, https://revuealmanara.com/la-demarche-de-la-performance-dans-la-gestion-des-finances-publiques-une-budgetisation-centree-sur-les-resultats-2/#_ftnref10, consulté le 15/03/2024.
[15] Aurélien Baudu. Droit des finances publiques. Éditions Dalloz. Paris ,2018, p.567.
[16] Hasnaoui Rachid, : « Finances publiques et outils de gouvernances financière de l’État ». 1ère édition.2019. p. 140.
[17] Décret n° 2-07-1235 du 5 kaada 1429 (4 novembre 2008) relatif au contrôle des dépenses de l’Etat. Bulletin Officiel n° 5684 du Jeudi 20 Novembre 2008.
[18] Abdelaziz EL OUALI, : « La nouvelle gestion publique au Maroc entre la liberté de gestion et l’obligation du contrôle », International Journal of Accounting, Finance, Auditing, Management and Economics – IJAFAME ,Volume 3, Issue 1-1 (2022) p.268.
[19] Dahir n° 1-59-269 (17 chaoual 1379) relatif à l’inspection générale des finances. Bulletin Officiel 22 avril 1960.
[20] Décret n° 2-94-100 du 6 moharrem 1415 (16 juin 1994) portant statut particulier de l’inspection générale de l’administration territoriale du ministère d’Etat à l’intérieur.
[21] Abdelaziz EL OUALI, op.cit. p.269.
[22] rapport annuel de la Cour des comptes au titre de 2022-2023 .
[23] rapport annuel de la Cour des comptes au titre de 2022-2023 .
[24] Damien Catteau. « Finances publiques, droit budgétaire, comptabilité publique », 5 ème édition. Edition Hachette2018, p.146
[25] Maurice Baslé, : « Economie, conseil et gestion publique, suivi et évaluation des politiques publiques et des programmes ». Editions Economica 2008.p.23.
