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Research studies

Guerre – contre le Covid -19 : quel rôle pour le Conseil de sécurité des Nations Unies 

War - against Covid-19 : what role for the United Nations Security Council

Prepared by the researcher – Dr. Selma SASSI  Maître de conférences « A »  Faculté de droit, Université Alger 1, Algérie

Democratic Arab Center

Journal of International Law for Research Studies : Fourth Issue – July 2020

A Periodical International Journal published by the “Democratic Arab Center” Germany – Berlin.

Nationales ISSN-Zentrum für Deutschland
ISSN 2698-394X
Journal of International Law for Research Studies

 

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Résumé :

Depuis qu’il a été qualifié de « pandémie », et d’« urgence de santé publique de portée internationale » par l’Organisation mondiale de la santé, le Covid-19 ne cesse de faire l’objet de lutte de nombreuses institutions internationales. Plus particulièrement, l’Organisation des Nations Unies, selon son Secrétaire général, considère ce virus comme un « ennemi commun » contre lequel une « guerre » doit être menée. Or, en droit international, tout débat autour de la « guerre » renvoie immédiatement à l’action du Conseil de sécurité. Le Covid-19, dans ces conditions, représente-il une menace contre la paix et la sécurité internationales qui nécessiterait l’intervention du Conseil de sécurité, et qui justifierait l’activation des moyens de la sécurité collective ?

Les réponses à ces questions doivent être prudentes et nuancées en raison de l’actualité qui est toujours en mouvance et qui pourrait bien changer, rendant ces propos obsolètes. L’objet de l’étude est donc simplement de proposer quelques pistes de réflexion sur le rôle que joue ou devrait jouer le Conseil de sécurité des Nations Unies pour faire face au Covid-19.

Abstract :

Since it has been described as a “pandemic”, and a “public health emergency of international scope” by the World Health Organization, the Covid-19 has been the subject of numerous international organizations’ struggles. The United Nations Organization, according to its Secretary-General, views this virus as a “common enemy” against which a “war” must be waged. However, in international law, any debate around “war” immediately refers to the action of the Security Council. Does Covid-19, in these conditions, represent a threat to international peace and security which would require the intervention of the Security Council, and which would justify the activation of the means of collective security?

The answers to these questions need to be cautious and nuanced due to the  current state of events which are rather unstable and which could easily change, making these comments obsolete. The purpose of this study is therefore simply to offer some lines of reflection on the role that the United Nations Security Council plays or should play in dealing with Covid-19.

« Au XXIe siècle, les menaces pour la paix et la sécurité ne sont pas seulement la guerre et les conflits internationaux, mais aussi la violence civile, la criminalité organisée, le terrorisme et les armes de destruction massive. Il faut compter aussi avec la pauvreté, les épidémies mortelles et la dégradation de l’environnement, tout aussi lourdes de conséquences ».

Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous. Rapport du secrétaire général des Nations Unies, 2005[1].

Introduction :

Il y a près de quinze ans déjà, le Professeur  Christian Duval écrivait : « c’est une évidence, la mondialisation accroit le risque de propagation internationale des maladies infectieuses. Certes, celles-ci ont toujours ignoré les frontières, mais la considérable multiplication des échanges et des contacts humains ou matériels facilite une contagion planétaire. Malgré cela, quelques Etats restent tentés par l’option d’un protectionnisme sanitaire totalement inadapté. La seule solution est internationale. Elle réside dans l’adoption d’un dispositif de prévention et d’action favorisant le traitement de ces « crises sanitaires » au moyen de mesures multilatérales »[2].

Aujourd’hui, avec la crise du Covid-19[3], ce constat n’a peut être jamais été aussi vrai et autant d’actualité.

En effet, le 30 janvier 2020, l’Organisation mondiale de la santé (OMS)[4] déclarait que l’épidémie[5] de coronavirus, dont l’épicentre se trouvait à Wuhan en Chine constituait une urgence de santé publique de portée internationale[6].

A peine un mois après, soit le 11 mars 2020, le Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, Secrétaire général de l’OMS déclarait que l’épidémie de coronavirus Covid-19, qui a contaminé plus de 110.000 personnes dans le monde depuis fin décembre, pouvait être qualifiée désormais de « pandémie[7] »[8].

« Epidémie », « pandémie », « urgence de santé publique », il est en effet du ressort de l’OMS  de jouer un rôle central dans la gestion des questions de sécurité sanitaire internationale, conformément au principe de spécialité des organisations internationales ; Sa constitution lui fixant comme but d’amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible[9], et ce, essentiellement, en agissant en tant qu’autorité directrice et coordonnatrice, dans le domaine de la santé et des travaux ayant un caractère international[10].

Néanmoins, les problèmes de santé publique ont acquis une dimension internationale nécessitant une coopération de différents acteurs de la société internationale (Etats, Organisations internationales…), et un véritable système international de santé publique s’est construit, non seulement à travers son institutionnalisation par la création de l’OMS, mais également par le développement d’une diplomatie sanitaire et d’un droit international de la santé[11] ; un droit pourtant qualifié il ya quelques années par le Professeur Jean Salmon de « parent pauvre de la littérature juridique internationale »[12].

L’Organisation des Nations Unies, plus particulièrement, tient une place prépondérante dans la gestion de la pandémie Covid-19[13] ; L’article 55 de la Charte des Nations Unies lui confère une compétence générale en matière de sécurité sanitaire internationale en disposant que cette organisation, dans une optique de coopération économique et sociale, favorise la solution des problèmes internationaux dans les domaines de santé publique.

Le 19 mars 2020, Antonio Guterres, Secrétaire général des Nations Unies[14], déclarait que l’organisation fait face à l’un des plus grands défis de son histoire en affrontant cette pandémie: « nous sommes dans une situation sans précédent et les règles normales ne s’appliquent plus. Nous ne pouvons pas recourir aux outils habituels en des temps aussi inhabituels. La créativité de la réponse doit correspondre à la nature unique de la crise – et l’amplitude de la réponse doit correspondre à son ampleur. Notre monde fait face à un ennemi commun. Nous sommes en guerre avec un virus »[15].

Pour sa part, la Directrice générale de l’Office des Nations Unies à Genève (ONUG), a appelé à l’unité dans la lutte contre la pandémie de Covid-19, la qualifiant de « défi global » qui nécessite une « solution globale » [16].

Le 2 avril 2020, L’Assemblée générale des Nations Unies a adopté une résolution[17] dans laquelle elle réclame une intensification de la coopération internationale pour affronter la pandémie de Covid-19 et souligne le rôle central du système des Nations Unies dans ce combat.

L’on remarquera d’emblée que la terminologie utilisée par les différents organes des NU est particulièrement révélatrice de l’ampleur de la crise sanitaire internationale que représente le coronavirus et qui menace désormais l’humanité toute entière. « Ennemi commun », « Guerre », « réponse globale », « multilatéralisme ». Jamais une crise sanitaire n’a suscité autant de réactions de la part de cette organisation mondiale.

Or, en droit international, tout débat autour de la « guerre » renvoie immédiatement à l’action du Conseil de sécurité des Nations Unies[18],  l’organe principal du maintien de la paix et de la sécurité internationale (article 24 de la Charte des NU).

Le Covid-19, dans ces conditions, représente-il une menace contre la paix et la sécurité internationales (I) qui nécessiterait l’intervention du Conseil de sécurité, et qui justifierait l’activation des moyens de la sécurité collective (II) ?

Les réponses à ces questions doivent être prudentes et nuancées en raison de l’actualité qui est toujours en mouvance et qui pourrait tout aussi bien changer, rendant ces propos obsolètes.

L’objet de l’étude est donc simplement de proposer quelques pistes de réflexion sur le rôle que joue ou devrait jouer le Conseil de sécurité des Nations Unies pour faire face au Covid-19.

I- Covid-19 : une menace à la paix et à la sécurité internationale au sens de l’article 39 de la Charte des Nations Unies 

La corrélation entre les crises sanitaires internationales et le maintien de la paix et de la sécurité internationales a été établie de longue date et n’est plus à prouver aujourd’hui[19]. Cette relation est décelable dans différents instruments internationaux, tels la Charte des Nations Unies (plus particulièrement son article 55), la Constitution de l’OMS (préambule[20]) ou encore le Règlement sanitaire international de 2005 (RSI).

Par ailleurs, la pratique du Conseil de sécurité des Nations Unies, essentiellement après sa gestion de la pandémie Ebola en Afrique de l’Ouest en 2014, a été l’occasion ultime pour lui de juger d’une manière claire et directe qu’une urgence sanitaire internationale pouvait constituer une menace contre la paix et la sécurité internationale (1).

Dès lors, et à partir de ces précédents, il serait intéressant de se pencher sur la pandémie Covid-19 pour analyser la « transposabilité » des critères qui ont mené le Conseil de sécurité à qualifier une pandémie comme menace à la paix et à la sécurité internationale (2).

  • les Résolutions « épidémiques » du Conseil de sécurité, ou l’extension de la notion de paix et de sécurité internationales au domaine de la santé 

La notion de paix et de sécurité internationales représente le fondement des compétences et des pouvoirs du Conseil de sécurité, ainsi qu’en dispose l’article 39 de la Charte des Nations Unies. Seulement, il n’existe pas de définition juridique de cette notion, ce qui a permis au Conseil, usant de son pouvoir discrétionnaire de non seulement la définir, mais aussi de l’élargir considérablement dans la pratique.

En effet, la baisse des conflits interétatiques suite à la fin de la guerre froide, et la

multiplication des conflits internes qui ont suivi, ont conduit la communauté internationale à s’intéresser à d’autres formes de menaces contre la paix, dites « menaces d’ordre économique et social ».

Cet élargissement des compétences du Conseil de sécurité est bien illustré par les propos de son ancien président John Major en 1992 qui expliquait que : « La paix et la sécurité internationales ne découlent pas seulement de l’absence de guerre et de conflits armés. D’autres menaces de nature non militaire à la paix et à la sécurité trouvent leur source dans l’instabilité qui existe dans les domaines économique, social, humanitaire et écologique »[21], et ensuite,  par l’« Agenda pour la paix » du Secrétaire général des NU[22] .

Depuis, le Conseil a pu inclure dans le champ de ses compétences des domaines non militaires : prolifération des armes de destruction massive, changements anticonstitutionnels de gouvernements, atteintes aux droits de l’homme, piraterie, santé publique…

S’agissant du domaine sanitaire, il a commencé véritablement à intéresser le Conseil au début des années 2000 lors des débats sur l’impact du Sida/VIH sur la paix et la sécurité internationale[23] ; le Conseil a adopté les Résolutions 1308 (2000) du 17 juillet 2000 et 1983 (2011) du 7 juin 2011 mais sans pour autant que cette  maladie ne soit qualifiée de menace contre la paix et la sécurité internationales[24].

Le tournant va cependant être franchi par le Conseil de sécurité avec la Résolution 2177 du  18 septembre 2014, dite « Résolution Ebola »[25] par laquelle il  fera entrer la question sanitaire, celle de la lutte contre une épidémie,  dans le champ de la sécurité collective. En jugeant que « l’ampleur extraordinaire de l’épidémie d’Ebola en Afrique constitue une menace pour la paix et la sécurité internationales », le Conseil à recours à la qualification de l’article 39 de la Charte des Nations Unies[26]. Et cette qualification sera réitérée encore par le Président du Conseil dans sa déclaration du 21 novembre 2014[27], et une fois de plus dans la Résolution  2439 (2018) concernant la République démocratique du Congo[28].

Néanmoins, ainsi que souligné par  Okila V.D, « bien que la qualification, par le Conseil de sécurité, de l’épidémie d’Ebola comme une menace contre la paix enrichit la liste des questions dont il peut se saisir au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, celle-ci reste une réponse essentiellement sécuritaire, qui n’aborde les préoccupations sanitaires que de manière incidente »[29]. En effet, la Résolution 2177 est sans ambigüité sur l’érection des préoccupations de santé publique en tant que menace à la paix et à la sécurité internationales, au sens de l’article 39 de la Charte, comme le démontre le considérant. Mais les critères utilisés par le Conseil et qui l’ont mené à cette qualification sont essentiellement sécuritaires.

D’abord, le Conseil « considère que les acquis obtenus par les pays les plus touchés en matière de consolidation de la paix et de développement risquent d’être réduits à néant par l’épidémie d’Ebola et souligne que cette épidémie compromet la stabilité des pays les plus touchés et que, si elle n’est pas jugulée, elle peut provoquer de nouveaux épisodes de troubles civils et de tensions sociales, une détérioration du climat politique et une aggravation de l’insécurité ». Ce sont donc les ramifications économiques et sociales menaçant  la paix dans les pays touchés en les replongeant dans le chaos qui justifient l’intervention du Conseil de sécurité au titre du chapitre VII[30].

Ensuite, s’il est vrai que le Conseil de sécurité s’estime de plus en plus compétent à l’égard des phénomènes mettant en péril les vies humaines, dont font partie les épidémies et pandémies, et qu’à ce titre il pourrait intervenir à l’égard de telles menaces, même en période de paix, sa pratique révèle néanmoins que chaque fois qu’il a découvert de nouvelles menaces contre la paix, celles-ci ont toujours été en lien avec son champ sécuritaire traditionnel d’intervention[31].

Le Covid-19, pandémie ayant surgi et sévi dans beaucoup d’Etats en temps de paix, fera-t-il l’exception ?

  • « Pandémie », « Urgence de santé publique à caractère international » : critères déterminants pour la qualification du Covid-19 de menace à la paix et à la sécurité internationales 

Le Conseil de sécurité n’est pas un « Conseil de la sécurité sanitaire internationale », compétent pour réagir à l’égard de toutes les préoccupations de santé publique. En vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, le Conseil de sécurité n’intervient que lorsque les situations en cause présentent, ou ont atteint, un certain seuil de dangerosité.

Dès lors, il serait utile, au vu des données actuelles, de savoir si le Covid-19 regroupe des critères de « dangerosité »  susceptibles de provoquer une intervention du Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII.

D’abord, l’OMS, au titre du Règlement sanitaire international de 2005 (RSI), a déclaré que le Covid-19 constituait une urgence de santé publique de portée internationale (USPPI).

L’activation de cette dernière signifie qu’il existe une crise de maladies infectieuses susceptible d’avoir une portée internationale[32]. Celle-ci fonctionne tel un « signal d’alarme » pour l’ensemble de la communauté internationale, annonçant qu’une grave crise sanitaire susceptible de se propager au-delà des frontières existe et qu’il faut urgemment y faire face, soulignant ainsi, par la même occasion, les conditions nécessaires pour une intervention du Conseil de sécurité : gravité, urgence et effets transfrontaliers[33].

Ensuite, le Covid-19 a été qualifié par l’OMS de pandémie, touchant plusieurs zones géographiques.

En outre, au 3 avril 2020, l’OMS a signalé plus d’un million de cas confirmés de Covid-19, dont plus de 50.000 décès, dans plus de 172 pays[34].Le vrai critère pour une intervention du Conseil de sécurité en matière de santé publique devrait donc être sa dangerosité pour les vies humaines. L’absence de traitement, la létalité importante, la contagion élevée par contact avec les malades présentant des symptômes et la propagation rapide de la maladie devraient être les critères devant guider l’action du Conseil de sécurité pour ce qui est du Covid-19.

Enfin, les conséquences économiques et sociales du Covid-19 sont également à prendre en considération, l’économie mondiale pourrait se contracter de 0,9% en raison de la pandémie et la production mondiale encore davantage si les restrictions imposées aux activités économiques se prolongent jusqu’au 3ème trimestre de 2020 et si les réponses budgétaires ne soutiennent pas les revenus et les dépenses de consommation[35].

En définitive, la crise sanitaire du Covid-19 paraît plus grave et plus importante de par ses conséquences que celle de l’Ebola, et devrait de ce fait bénéficier d’une qualification par le Conseil de sécurité de menace à la paix et à la sécurité internationales.

  • Rôle du Conseil de sécurité des Nations Unies dans la « guerre » contre le Covid-19

Étant l’unique organe d’une organisation internationale doté du pouvoir de contraindre unilatéralement les membres de la communauté internationale et de porter ainsi atteinte à leurs engagements internationaux, il est intéressant d’analyser comment et dans quelle mesure les pouvoirs détenus par le Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies sont, ou pourraient être invoqués et exercés par ce dernier pour lutter efficacement contre la pandémie Covid-19 (2).

Or,  force est de constater que depuis le début de cette crise sanitaire internationale, le Conseil de sécurité est officiellement silencieux sur la question, un silence qualifié par certains d’ « assourdissant » [36] (1).

  • Le silence « assourdissant » du Conseil de sécurité vis-à-vis de la crise du Covid-19

Depuis le début de la crise sanitaire du Covid-19, et en dépit de sa qualification de « pandémie » par l’OMS et « d’ennemi commun contre lequel les NU sont en guerre » par le Secrétaire général de cette organisation, il n’ y a eu aucune action ou réaction officielle de la part du Conseil de sécurité, pourtant principal organe de maintien de la paix et institution internationale incontournable en cas de « guerre », disposant d’une palette importante d’actions et de pouvoirs en cas de constat de menace ou une atteinte à la paix et à la sécurité internationales.

Et ce n’est que le 30 mars 2020 que le Conseil de sécurité va faire référence à cette crise sanitaire de Covid-19, mais toujours de manière secondaire sans jamais lui consacrer l’objet même de ses réunions.

Ainsi, lors de sa réunion du 30 mars 2020, le Conseil va se pencher sur les conséquences du Covid-19 en Syrie, en appelant à un cessez-le feu sur tout le territoire et à la levée des sanctions[37].

Le 30 mars également, lors d’une visioconférence entre les membres du Conseil de sécurité, certains ont estimé que la coordination en cours entre Israéliens et Palestiniens face au Covid-19 pouvait être considérée comme constituant une occasion « unique » de relancer le processus politique, aujourd’hui au point mort[38].

Le 1ier avril 2020, le Conseil de sécurité a examiné la situation en Afghanistan marquée par l’impasse politique après la proclamation des résultats de l’élection présidentielle et par la menace du COVID-19[39], mais là encore, le Covid-19 n’est abordé que de façon subsidiaire.

Il apparait clairement que la question sanitaire du Covid-19 n’a fait l’objet, à ce jour, d’aucune résolution du Conseil de sécurité, du moins de façon directe et à part entière. Le Conseil de sécurité devrait ou aurait du se saisir plus tôt de la question.

Cette inactivité du Conseil ou ce retard à se saisir de la question du Covid-19 pose beaucoup de questions sur le plan juridique auxquelles on ne trouvera pas forcément de réponses claires et précises.  En effet, il existe de nombreuses raisons de penser que le Conseil de sécurité devrait se saisir voire aurait dû se saisir bien plus tôt de la question du Covid-19 et qui font que son silence parait assourdissant[40]. Ces raisons sont diverses :

D’abord, parce que de manière générale, le Conseil de sécurité se saisit de sujets variés, dont il n’est pas forcément évident qu’ils relèvent de sa compétence. Ainsi, depuis les années 1990, il n’hésite pas à qualifier une situation de « menace pour la stabilité »[41], et parfois de « menace contre la paix »[42]. Des situations humanitaires  ont fait l’objet de résolutions du Conseil dans le cadre du Chapitre VII, tels les  « actes de trafic de migrants et de traite d’êtres humains » en Méditerranée relatifs à la situation en Libye[43]. Le Conseil de sécurité s’est penché également sur les cas des catastrophes naturelles, de risques ou du changement climatique sur certaines situations sécuritaires en Somalie[44], au Mali[45] ou en République démocratique du Congo[46]. Ainsi que souligné par M. Maurel, sans même aller jusqu’à attendre qu’il la qualifie de menace à la paix et à la sécurité internationales, il est donc, dans l’absolu, surprenant que le Conseil de sécurité ne se saisisse pas officiellement de cette actualité mondiale de Covid-19[47].

Ensuite, ce silence est assourdissant car il existe un précédent remarquable en la matière concernant l’épidémie d’Ebola. Comme cela a été souligné dans les développements précédents, par la résolution 2177 du 18 septembre 2014, le Conseil de sécurité avait agi à l’occasion de cette crise sanitaire la qualifiant de menace à la paix et à la sécurité internationales. Au regard de ce précédent,  l’on est en mesure d’attendre une réaction du Conseil de sécurité vis-à-vis du Covid-19, qui représente, lui, une pandémie.

Par ailleurs, parce que de nombreux acteurs internationaux agissent, par des actions ou au moins par des discours, sur le terrain et appellent le Conseil à agir, en tant que premier concerné face à une « guerre » contre le Covid-19. Citons par exemple :

– Le Secrétaire général des NU, qui mène sa « guerre » contre le Covid-19, en incitant les Etats à s’organiser autour d’une action multilatérale ; en utilisant l’expression « guerre » pour peut être inciter le Conseil de sécurité à réagir ; en présentant un plan pour faire face aux conséquences socio-économiques potentiellement dévastatrices de la pandémie de Covid-19 à travers le monde ; en établissant un fonds mondial pour soutenir les pays à revenu faible et intermédiaire[48].

– Les Chefs d’Etats et de gouvernements du G7 (sans la Chine et la Russie) se sont réunis par visioconférence le 16  mars 2020 pour organiser une réponse coordonnée face à la pandémie[49], et le 25 mars 2020, une autre réunion des ministres des affaires étrangères du G7 s’est tenue pour envisager une action commune coordonnée contre la pandémie Covid-19[50].

Allant plus loin, le 26 mars 2020,   un G20 est organisé en urgence avec un ordre du jour plus élargi ne se contentant plus des seules questions économiques[51].

-Quatre hauts responsables des Nations Unies ont plaidé pour une réponse multilatérale renforcée au défi posé par la pandémie de Covid-19[52].

Enfin, parce que certains pouvoirs ne peuvent être exercés que par le Conseil de sécurité, seul dépositaire de la légitimité politique et des instruments juridiques pour faire face à cette pandémie en apportant une réponse mondiale forte, même si l’Assemblée générale des Nations Unies peut remédier à la carence du Conseil qui ne dispose que de la responsabilité principale, et non exclusive, du maintien de la paix et de la sécurité[53].

2-Les moyens d’actions du Conseil de sécurité pour lutter contre la pandémie du Covid-19 : entre mesures classiques et mesures inédites

Si le Conseil de sécurité venait à qualifier le Covid-19 de menace à la paix et à la sécurité internationales, il pourrait, selon son pouvoir discrétionnaire, prendre les mesures appropriées pour lutter contre cette pandémie, mises à sa disposition par la Charte des Nations Unies[54].

Se fondant sur l’article 41 de la Charte des Nations Unies, le Conseil dispose d’une large gamme de mesures pour donner effet à ses décisions.

Ces mesures pourraient aussi bien nécessiter une coopération entre le Conseil et d’autres organismes, qu’être des mesures que le Conseil pourrait adopter de façon unilatérale.

Elles pourraient à la fois relever des mesures classiques d’intervention du Conseil de sécurité dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales, qu’être des mesures  novatrices d’intervention du Conseil de sécurité, au service des préoccupations sanitaires internationales.

Certains moyens d’action dont dispose le Conseil de sécurité pour lutter contre le Covid-19, en tant que menace à la paix et à la sécurité internationales, pourraient être utilisés[55] :

  • Adoption de sanctions économiques contre les Etats (tiers et touchés par la pandémie) ne respectant pas l’urgence sanitaire internationale décrétée par l’OMS dans le cadre du Covid-19, essentiellement la restriction des déplacements et le transport des marchandises, ainsi que cela a été décidé concernant l’épidémie Ebola[56]. Car, rappelons-le, les recommandations du Directeur général de l’OMS, formulées sur la base du RSI (2005), ne sont pas contraignantes, mais représentent de simples indications. Les États sont tout de même tenus de justifier leur action s’ils décident d’aller au-delà de celles-ci[57].
  • Création d’une opération de maintien de la paix sanitaire, dans les Etats les plus faibles et les plus touchés par le covid-19.

L’exemple type d’opération de maintien de la paix employée pour faire face aux préoccupations sanitaires internationales est sans conteste la « Mission des Nations Unies pour l’action d’urgence contre Ebola (MINUAUCE) », créée le 19 septembre 2014, non pas par le Conseil de sécurité, mais par le Secrétaire général[58], considérée comme « mission d’urgence de santé des Nations Unies » et ayant pour mandat de diriger et de coordonner la réponse du système des Nations Unies au virus Ebola en Afrique de l’Ouest. Dès lors, le Conseil de sécurité pourrait s’inspirer de ce précédent pour créer une « mission de paix sanitaire » relative au Covid-19.

  • L’appui du Conseil de sécurité aux actions de l’OMS dans la lutte contre la pandémie Covid-19 : Le Conseil pourrait reprendre dans ses résolutions les recommandations de l’OMS sur le Covid-19 pour leur donner une force obligatoire, contraignante à l’égard de leurs destinataires.
  • L’appui du Conseil de sécurité aux actions de l’OMC (Organisation mondiale du commerce) dans la lutte contre le Covid-19 : par exemple, en cas de découverte d’un remède contre le Covid-19, le Conseil de sécurité pourrait maintenir, de manière contraignante, les dispositions dérogatoires de l’Accord sur les « aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce »[59] de l’OMC (ADPIC), prévoyant l’importation ou la fabrication de produits génériques copiés de ce remède breveté, sans accord de son titulaire, ou moyennant une modeste redevance, pour que tous les Etats puissent en  bénéficier[60].
  • En concertation avec le FMI (Fond monétaire international) et la Banque mondiale, le Conseil de sécurité pourrait adopter des résolutions suspendant une partie des dettes économiques des Etats les plus touchés par la pandémie Covid-19, surtout si ces derniers sont des pays faibles et pauvres, ou lourdement endettées[61].

Conclusion :

Pour l’heure, et au moment de la rédaction de ces lignes (le 10 avril 2020), malgré plusieurs réunions du Conseil de sécurité, aucune Résolution n’a été adoptée sur le Covid-19.

En effet, et depuis le début de la pandémie, le Conseil de sécurité est resté largement silencieux, probablement à cause des fortes divisions entre ses membres permanents, notamment les Etats-Unis, la Chine et la Russie. La Chine avançant que  le Covid-19 pourrait être d’origine américaine[62], alors que les autorités américaines évoquent plutôt un « virus chinois » accusant la Chine et la Russie de mener une campagne de désinformation contre les Etats-Unis[63].

Pourtant, comme le souligne le Secrétaire général de l’ONU, la pandémie fait peser une menace importante sur le maintien de la paix et de la sécurité internationales, ce qui pourrait entraîner une aggravation des troubles sociaux et de la violence, et compromettrait considérablement tous les  efforts mis en en place pour lutter contre la maladie. Les risques liés à la pandémie sont réels et multiples : les retombées économiques de cette crise pourraient s’avérer  particulièrement néfastes au sein des sociétés fragiles, des pays les moins développés et des pays en transition ; la menace du terrorisme reste présente, et les groupes terroristes pourraient saisir cette pandémie pour sévir davantage alors que l’attention de la plupart des gouvernements reste focalisée sur le Covid-19 ; la pandémie déclenche ou aggrave des atteintes flagrantes aux droits de l’homme (stigmatisation, discours de haine, discrimination …)[64].

Il devient dès lors urgent pour le Conseil de se positionner officiellement par rapport à cette crise sanitaire internationale. Car s’il en va peut-être du maintien de la paix et de la sécurité internationale, il en va surtout du maintien de sa propre crédibilité, en tant qu’enceinte privilégiée du multilatéralisme, auquel le Covid-19 semble avoir porté un coup dur[65]. La réaction du Conseil de sécurité face au Covid-19 ne semble plus être une simple opportunité mais une nécessité, avant que cette compétence ne soit attribuée à « un conseil mondial de sécurité sanitaire » [66], compétent à l’égard de toutes les préoccupations de santé publique, « bien international »[67], digne de protection.

Soulignons néanmoins que lors de sa conférence de présentation du programme du Conseil de sécurité pour le mois d’avril 2020, son Président, M. Singer Weisinger, a souligné que ses membres sont déterminés  à poursuivre leurs travaux en ces temps « extraordinaires » et « extrêmement difficiles » de pandémie de Covid-19 . Alors que la pandémie de Covid-19 est actuellement le défi le plus pressant que le monde doit relever, le Président a déclaré que l’idée d’une réunion du Conseil consacrée au virus avait été débattue[68].  Celui-ci  a commencé le 22 avril 2020 à travailler sur un projet de résolution co-rédigé par la Tunisie et la France, qui réclame “une coordination renforcée” face au Covid-19 et une “cessation des hostilités” dans tous les pays[69]

Bibliographie :

I/ Ouvrages :

  • Cot J-P, Forteau M. et Pellet A., La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 3e éd., Paris, Economica, 2005.
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  • De Pooter H., Le droit international face aux pandémies : vers un système de sécurité sanitaire collective ?, Pedone, Paris, 2015.
  • Dupuy P-M. et Kerbat Y., Droit international public, Paris, Dalloz, 2018.
  • Mehdi R. et Maljean-Dubois S. (Dir.), La société internationale et les grandes pandémies, Pedone, Paris, 2007.
  • Novosseloff A. (Dir.), Le conseil de sécurité des Nations Unies, Entre impuissance et toute puissance, CNRS éd, Paris, 2016.

II/ Articles :

III/ Communications :

  • Garcia T., Le coronavirus est-il une menace à la paix et à la sécurité internationale ?, in Colloque virtuel de la SFDI, « droit et Coronavirus, le droit face aux circonstances sanitaires exceptionnelles », 30 et 31 mars 2020, 10h à 13h, disponible sur https://www.youtube.com/watch?v=3A5UXkc0o8w&t=90s, consulté le 30 mars 2020.
  • Maurel R., L’(in)activité du Conseil de sécurité des Nations Unies face au Covid-19 : où est confinée la « communauté » internationale ?, in Colloque virtuel de la SFDI, « droit et Coronavirus, le droit face aux circonstances sanitaires exceptionnelles », 30 et 31 mars 2020, 10h à 13h, disponible sur https://www.youtube.com/watch?v=l_fs9f36frw , consulté le 30 mars 2020.

IV/ Textes juridiques :

  • Charte des Nations Unies, 26 juin 1945.
  • Constitution de l’Organisation mondiale de la santé, 22 juillet 1946.

V/ Documents officiels :

  • Organisations des Nations Unies

-Assemblée générale

  • A/59/2005*, 24 mars 2005. Rapport du secrétaire général des Nations Unies
  • Résolution « Solidarité mondiale pour lutter contre la maladie de coronavirus 2019 ».
  • Agenda pour la paix, doc. N.U. A/47/277 (17 juin 1992).

-Conseil de sécurité

  • Responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité internationales incombant au Conseil de sécurité : le VIH/ sida et les opérations internationales de maintien de la paix, Doc. N.U. S/RES/1308 (17 juillet 2000).
  • Déclaration du Président du Conseil de sécurité, Paix et sécurité en Afrique, Doc. N.U. S/PRST/2014/24 (21 novembre 2014).
  • Résolution 1308 (2000) du 17 juillet 2000
  • Résolution 1983 (2011) du 7 juin 2011
  • Résolution 2177 du 18 septembre 2011
  • Organisation mondiale de la santé
  • Règlement sanitaire international (RSI), 2005.

Notes :

[1] Assemblée générale, A/59/2005*, 24 mars 2005.

[2] Duval Ch., Allocution d’ouverture, in Mehdi R. et Maljean-Dubois S. (Dir.), La société internationale et les grandes pandémies, actes du colloque du 8 et 9 décembre 2006 organisé par l’Institut d’Etudes politique d’Aix en Provence, Pedone, Paris, 2007, p.7.

[3] Coronavirus disease 2019.

[4] L’Organisation mondiale de la santé est une agence spécialisée de l’Organisation des Nations unies pour la santé publique créée en 1948. Elle dépend directement du Conseil économique et social des Nations unies. Pour plus d’informations sur cette organisation, voir https://www.who.int/fr.

[5] « Développement d’une maladie ou d’un phénomène pathologique qui atteint simultanément de nombreux individus répartis sur une région déterminée et soumis à des influences identiques et inhabituelles ».

[6] Coronavirus : l’OMS déclare une urgence de santé mondiale, ONU infos, 30 janvier 2020, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/01/1060852, consulté le 30 mars 2020.

[7] Selon le petit Robert, une pandémie est une épidémie qui atteint un grand nombre de personnes dans une zone géographique très étendue.

[8] L’épidémie de coronavirus est désormais une pandémie, estime l’OMS, ONU infos, 11 mars 2020, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/03/1063761, consulté le 31 mars 2020.

[9] Constitution de l’OMS, article 1.

[10] Voir pour plus d’informations sur cette organisation, ses objectifs et ses compétences et ses moyens d’action,  le site https://www.who.int/.

[11] Balmond L., ” Sécurité sanitaire et sécurité collective “, Numéro 3, mis en ligne le 03 avril 2016. URL : http://revel.unice.fr/psei/index.html?id=858, consulté le 31 mars 2020.

[12] Salmon J., Rapport introductif, in Mehdi R. et Maljean-Dubois S. (Dir.), La société internationale et les grandes pandémies, Op.cit, p.13.

[13] L’actualité internationale relative au Covid-19 démontre d’ailleurs que de nombreuses organisations et institutions internationales tentent de jouer un rôle dans la gestion de cette crise sanitaire sur différends plans, économique, financier, culturel, humanitaire tels : Fonds monétaire international (FMI), Banque mondiale, G20, G7, Unesco, HCR, CICR…

[14] Le Secrétaire général des NU dispose d’un certain nombre de compétences en cas de crise sanitaire. Selon l’article 99 de la Charte des NU, son rôle est limité en la matière puisqu’il ne peut qu’attirer l’attention du Conseil de sécurité sur toute affaire, qui à son avis pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationale.

[15] Covid-19 : face à une crise sans précédent, le chef de l’ONU appelle à affronter ensemble un ennemi commun, ONU infos, 19 mars 2020, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/03/1064482, consulté le 31 mars 2020.

[16] Dans la guerre contre le Covid-19, l’ONU plaide pour une réponse multilatérale, ONU infos, 27 mars 2020, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/03/1065272, consulté le 31 mars 2020.

[17] Résolution « Solidarité mondiale pour lutter contre la maladie de coronavirus 2019 ».

[18] Il comprend quinze membres dont cinq permanents que sont la France, le Royaume-Uni, les États-Unis, la Chine et la Russie.

[19] Okila, V.D., Conseil de sécurité et renforcement de la lutte contre les pandémies en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ; Revue de droit de l’Université de Sherbrooke, 46 (2), 2016, pp 291–324. https://doi.org/10.7202/1046332ar, disponible sur https://www.erudit.org/en/journals/rdus/2016-v46-n2-rdus03705/1046332ar.pdf, consulté le 1 avril 2020.

[20] « La santé de tous les peuples est une condition fondamentale de la paix du monde et de la sécurité  ; elle dépend de la coopération la plus étroite des individus et des États », Constitution de l’OMS, 1946.

[21]  ONU, La responsabilité du Conseil de sécurité en ce qui concerne le maintien de la paix et de la sécurité internationales, Doc. N.U. S/23500/3 (31 janvier 1992).

[22] Boutros-Ghali Boutros, Agenda pour la paix, doc. N.U. A/47/277 (17 juin 1992).

[23] Conseil de sécurité, Responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité internationales incombant au Conseil de sécurité : le VIH/ sida et les opérations internationales de maintien de la paix, Doc. N.U. S/RES/1308 (17 juillet 2000).

[24] En effet, aussi bien dans le préambule que dans le dispositif de la résolution, aucune référence n’est faite au chapitre VII ou à l’une quelconque des situations prévues à l’article 39. Au contraire, dans l’ensemble du texte, le Conseil de sécurité évoque une menace « potentielle » à la paix; par conséquent, il inscrit son action dans le champ des compétences couvertes par le chapitre VI de la Charte des Nations Unies.

[25] La doctrine sur cette résolution est abondante, voir par exemple, L. Balmond, « Le Conseil de sécurité et la crise d’Ebola : entre gestion de la paix et pilotage de la gouvernance globale », Questions of International Law, 2014 ; H. De Pooter, Le droit international face aux pandémies. Vers un système de sécurité sanitaire collective ?, Paris, Pedone, 2015, p. 183 ; M. Grange, « Ebola : le droit international au soutien de la lutte contre une épidémie transfrontière », AFDI, 2014, pp. 685-706 ; I. R. Pavone, « Ebola and Securitization of Health: UN Security Council Resolution 2177/2014 and Its Limits » in L. Vierck, P. A. Villarreal, A. K. Weilert, The Governance of Disease Outbreaks – International Health Law: Lessons from the Ebola Crisis and Beyond, Baden-Baden, Nomos, 2017, pp. 301 et s.

[26] L’article 39 de la Charte dispose que : « Le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux Articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ».

[27] Conseil de sécurité, Déclaration du Président du Conseil de sécurité, Paix et sécurité en Afrique, Doc. N.U. S/PRST/2014/24 (21 novembre 2014).

[28] Voir, Préambule de la résolution 2439 (2018) du 30 octobre 2018, où le Conseil « rappel[le] sa résolution 2177 (2014) relative à l’épidémie d’Ébola en 2014 en Afrique de l’Ouest ».

[29] Okila, V. D. Op.cit, p.303.

[30] Ibid, p.306.

[31] Okila, V. D., Op.cit, p.307.

[32] OMS, Règlement sanitaire international, 3ème  éd., 2005, art. 12, disponible sur https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/246187/9789242580495-fre.pdf;jsessionid=2615078D767DB9DD842E81F13ADA4C4E?sequence=1, consulté le 30 mars 2020.

[33] « Ce sont souvent les répercussions internationales d’une situation interne qui ont conduit le Conseil à considérer celle-ci comme une “menace contre la paix” ». Voir Pierre D’Argent, « Article 39 », dans Jean-Pierre Cot, Mathias Forteau et Alain Pellet, La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 3e éd., Paris, Economica, 2005, p. 1156.

[34] Coronavirus : plus d’un million de cas confirmés et plus de 50.000 morts dans le monde (OMS), ONU infos, 3 avril 2020, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/04/1065822, consulté le 5 avril 2020.

[35]ONU, Département des affaires économiques et sociales,  Coronavirus : le PIB mondial pourrait diminuer de 0,9% en 2020 à cause de la pandémie de Covid-19, 1 avril 2020, disponible sur https://www.un.org/development/desa/fr/news/policy/april-monthly-briefing.html, consulté le 4 avril 2020.

[36] Cette expression a été empruntée au Professeur Alain Pellet, Président de la Société française pour le droit international SFDI dans sa lettre du 23 mars 2020, disponible sur http://www.sfdi.org/lettre-du-president/,  consultée le 25 mars 2020.

[37] Conseil de sécurité, SC/14148, 31 mars 2020, disponible sur https://www.un.org/press/fr/2020/sc14148.doc.htm, consulté le 4 avril 2020.

[38] Conseil de sécurité, SC/14149, 31 mars 2020, disponible sur https://www.un.org/press/fr/2020/sc14149.doc.htm, consulté le 4 avril 2020.

[39] Conseil de sécurité, SC/14154, 1 avril 2020, disponible sur https://www.un.org/press/fr/2020/sc14154.doc.htm, consulté le 4 avril 2020.

[40] Maurel R., L’(in)activité du Conseil de sécurité des Nations Unies face au Covid-19 : où est confinée la « communauté » internationale ?, in Colloque virtuel de la SFDI, « droit et Coronavirus, le droit face aux circonstances sanitaires exceptionnelles », 30 et 31 mars 2020, 10h à 13h, disponible sur https://www.youtube.com/watch?v=l_fs9f36frw , consulté le 30 mars 2020.

[41]  De manière particulièrement large, le Conseil a ainsi pu constater « que l’adhésion à la violence et à l’extrémisme violent qui découle d’un mouvement de radicalisation touchant particulièrement les jeunes constitue une menace pour la stabilité et le développement, et a souvent pour effet de compromettre la consolidation de la paix et d’alimenter le conflit » (CSNU, Résolution 2250 du 9 décembre 2015, S/RES/2250 (2015).

[42] Par exemple, sans besoin de rattachement à un conflit ou à une situation internationale, le Conseil « considère que l’emploi d’armes chimiques, où que ce soit, constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales » (CSNU, Résolution 2118 du 27 septembre 2013, S/RES/2118 (2013), point 1).

[43] CSNU, Résolution 2240 du 9 octobre 2015, S/RES/2240 (2015).

[44] CSNU, Résolution 2472 du 31 mai 2019, S/RES/2472 (2019)

[45] CSNU, Résolution 2480 du 28 juin 2019, S/RES/2480 (2019)

[46] CSNU, Résolution 2502 du 19 décembre 2019, S/RES/2505 (2019)

[47] Maurel R., Op.cit.

[48] L’ONU présente un plan pour faire face aux conséquences socio-économiques du Covid-19, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/03/1065452, consulté le 31 mars 2020.

[49] Déclaration des chefs d’État et de gouvernement du G7 à l’issue de leur entretien en visioconférence (Paris, 16/03/2020).

[50] Déclaration de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères (Paris, 25/03/2020).

[51] Déclaration finale du Sommet extraordinaire des chefs d’État et de gouvernement du G20 consacré au COVID-19 ( 26/03/2020). Le premier point abordé par la Déclaration finale est d’ailleurs « Combattre la pandémie », tandis que le premier objectif fixé par le G20 est « Sauver des vies », avant de « Protéger l’emploi et le revenu des populations », ou encore « Rétablir la confiance, préserver la stabilité financière, relancer la croissance et sortir plus forts de la crise ». Voir également,  Au Sommet du G20 sur le Covid-19, le chef de l’ONU plaide pour la solidarité et une action concertée, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/03/1065092, consulté le 31 mars 2020.

[52] Dans la guerre contre le Covid-19, l’ONU plaide pour une réponse multilatérale, ONU infos, 27 mars 2020, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/03/1065272, consulté le 31 mars 2020.

[53] Par la résolution 377 (V) du 3 novembre 1950 dite « résolution Dean Acheson », l’Assemblée générale des Nations unies avait, prenant acte de la carence du Conseil de sécurité, décidé de se réunir et d’agir à sa place – sans toutefois recourir au Chapitre VII de la Charte des Nations Unies.

[54]  Sorel Jean-Marie, « Le caractère discrétionnaire des pouvoirs du conseil de sécurité : remarques sur quelques incertitudes partielles », R.B.D.I. 462, (2004).

[55] Garcia Thierry, Le coronavirus est-il une menace à la paix et à la sécurité internationale ?, in Colloque virtuel de la SFDI, « droit et Coronavirus, le droit face aux circonstances sanitaires exceptionnelles », 30 et 31 mars 2020, 10h à 13h, disponible sur https://www.youtube.com/watch?v=3A5UXkc0o8w&t=90s , consulté le 30 mars 2020.

[56] Voir Okila, V. D., Op.cit, pp.313-318.

[57] OMS, Règlement sanitaire international, Op.cit.

[58] Santé mondiale et politique étrangère, Doc. N.U. S/2014/679 (17 septembre 2014).

[59] Telles que réinterprétées par la « Déclaration ministérielle adoptée à Doha en novembre 2001 sur l’Accord sur les ADPIC et la santé publique » ; Entre autres, la licence obligatoire et l’usage gouvernemental. Voir : www.wto.org/indexfr.htm, consulté le 5 avril 2020.

[60] Voir Okila, V. D., Op.cit, p.321

[61] Voir pour plus d’informations, Daniel Bradlow, Developing Countries Debt Crises, International Financial Institutions and International Law: Some Premliminary Thoughts, German Yearbook of International Law, (2009), pp. 1-32, disponible sur http://digitalcommons.wcl.american.edu/cgi/view content.cgi?article= 1022&context=fac_works_papers,  consulté le 5 avril 2020 ; De Pooter  H., Apercu de la coopération internationale en matière de surveillance et de riposte aux épidemies et aux pandémies, in Santé et droit international (Colloque de Rennes), SFDI, Pedone, Paris, 2019, pp. 239-240.

[62] « Corona-complotisme : Pékin accuse sans preuve les Etats-Unis d’avoir apporté le virus en Chine », in l’Obs,13 mars 2020, disponible sur https://www.nouvelobs.com/coronavirus-de-wuhan/20200313.OBS25985/corona-complotisme-pekin-accuse-les-etats-unis-d-avoir-apporte-le-virus-en-chine.html, consulté le 5 avril 2020.

[63] Tweet du Secrétaire à la Défense Mike Pompeo du 30 mars 2020, disponible sur https://twitter.com/SecPompeo/status/1244721305519370242, consulté le 5 avril 2020.

[64] Covid-19 : Guterres appelle le Conseil de sécurité à l’unité pour affronter les menaces sur la paix, ONU infos, 9 avril 2020, disponible sur https://news.un.org/fr/story/2020/04/1066362 , consulté le 10 avril 2020.

[65] Maurel R. , op.cit.

[66] C’est la suggestion par exemple du Professeur Alain Pellet, Lettre du président, SFDI, Op.cit.

[67] Latty F., La santé en tant qu’élèment de sécurité collective,  in Santé et droit international (Colloque de Rennes), SFDI, Pedone, Paris, 2019, p.82.

[68] Conseil de sécurité, CONF200401-CS, 1 avril 2020, disponible sur https://www.un.org/press/fr/2020/conf200401-cs.doc.htm, consulté le 5 avril 2020.

[69] AFP, « ONU: un projet de résolution sur le Covid-19 enfin sur la table du Conseil de sécurité », 22 avril 2020, disponible sur https://www.lepoint.fr/monde/onu-un-projet-de-resolution-sur-le-covid-19-enfin-sur-la-table-du-conseil-de-securite-22-04-2020-2372556_24.php , consulté le 22 avril 2020.

الوسوم

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